II SA/Ol 463/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.U. i W.U. na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z dnia 25 maja 2016r. nr ORN.0007.39.2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia W dniu 25 maja 2016r. Rada Miejska w Olecku podjęła uchwałę nr ORN.0007.39.2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. Produkcyjnej, Szosie do Świętajna, Zamostowej, na Os. Siejnik II, pomiędzy ul. Wiejską i Leśną oraz w rejonie cmentarza przy ul. Leśnej w Olecku. Pismem z dnia 13 października 2016r. J. i W.U. skierowali do Urzędu Miejskiego w Olecku zastrzeżenia dotyczące przeznaczenia działek o nr [...], dla których w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie, które w ich ocenie nie odpowiada potrzebom okolicznych mieszkańców. Działki te służą za to jednemu z rozbudowujących się właścicieli tj. P. L., który zakupił sąsiadujące działki i realizuje na nich swoją inwestycję. Wyjaśnili, że żądają indywidualnego rozpatrzenia ich sprawy przez Radę Miasta w Olecku (dalej: RM) wyjaśnienie kwestii, komu miałby służyć parking i skąd będę do niego prowadziły wjazdy na ww. działkach. Pismo to zostało następnie skierowane przez Z-cę Burmistrza Olecka do Przewodniczącego Rady Miasta Olecka w kwestii dotyczącej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozwiązań w nim przyjętych tj. zmiany przeznaczenia działek ewidencyjnych [...], dla których przed zmianą planu, przewidziano zapis jako - rezerwę terenu pod poszerzenie ul. [...]. Obecne przeznaczenie to teren parkingu wewnętrznego dla obsługi przyległego terenu o funkcji usługowej. Poinformowano, że w trakcie opracowywania planu miejscowego właściciel sąsiednich nieruchomości złożył wniosek o przeznaczenie ww. działek na cele usługowe lecz wniosek ten nie został uwzględniony. Podano, że działki te stanowią własność Gminy. Pismem z dnia 19 października 2016r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Olecku (dalej: Przewodniczący RM) poinformował skarżących, iż w porządku obrad sesji RM w Olecku zwołanej na [...] został ujęty projekt uchwały w sprawie rozpatrzenia wniesionej skargi zainteresowanych. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z [...] w sprawie rozpatrzenia skargi J. i W.U., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uznano za bezzasadną skargę dotycząca uchwały nr ORN.0007.39.2016 z dnia 25 maja 2016r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych wyżej terenów. Pismem z dnia 28 listopada 2016r. skierowanym do Przewodniczącego RM, skarżący zażądali ponownego wniesienie pod obrady komisji oraz sesji RM zagadnienia w zakresie uchylenia uchwały z dnia 25 maja 2016r. dotyczącej zagospodarowania terenu przy ul. [...], jak również wystąpili o zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w Olecku o udostepnienie dokumentacji decyzji z [...], bowiem dokumentacja ta odzwierciedla słuszność uchylenia uchwały, gdyż jest spóźniona o ponad 2 lata, skoro działki nr [...] zostały użyte do sporządzenia projektu zabudowy i zagospodarowania terenu w projekcie z [...], co było niezgodne z prawem. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] pozostawiono bez rozpoznania ponowną skargę pp. U. złożoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniono, że już uchwałą z dnia [...] Nr [...] rozpoznano skargę w ww. przedmiocie i uznano ją za bezzasadną, o czym poinformowano skarżących. Wobec tego ponowna skarga w tym przedmiocie nie przysługuje, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Kolejne pisma w tej samej sprawie, od tego samego skarżącego, nie są wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu. Potraktowanie takiej skargi, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiłoby naruszenie prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Uchwała ta została doręczona skarżącym w dniu 30 grudnia 2016r. przy piśmie z dnia 29 grudnia 2016r. Kolejnym pismem z 30 grudnia 2016r. J. i W.U., po raz trzeci, wystąpili do Przewodniczącego RM aby pod obrady komisji i na sesji RM w Olecku rozpoznano wnioski mieszkańców ul. [...] oraz zainteresowanych z dnia 21 lipca 2016r. dotyczące uchwały RM w Olecku z dnia 25 maja 2016r. i uchylenie w części tej uchwały w zakresie dotyczącym działek nr [...] obręb [...], gdyż nowe przeznaczenie pod parking służyć będzie indywidualnej osobie, a nie lokalnej społeczności. W reakcji na wystąpienie zwrócono się o poinformowanie czego konkretnie dotyczy wniesione żądanie, a po wyjaśnieniu, iż chodzi o uchylenie uchwały w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek nr [...] obręb [...] na skutek uchwały RM w Olecku z dnia 25 maja 2016r., pismem z 8 lutego 2017r. Przewodniczący RM poinformował skarżących, że Rada Miasta dwukrotnie zawierała już stanowisko w podnoszonej sprawie na sesjach w dniu [...] i [...]. W dniu 5 maja 2017r. J.U. i W.U. (za pośrednictwem Urzędu Pocztowego) złożyli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z dnia 25 maja 2016r. Nr ORN.0007.39.2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. Produkcyjnej, Szosie do Świętajna, Zamostowej, na Os. Siejnik II, pomiędzy ul. Wiejska i Leśną oraz w rejonie cmentarza przy ul. Leśnej w Olecku w części dotyczącej działek nr [...] obr. [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa budowlanego. Podniesiono, że inwestor nie będący właścicielem, ani dzierżawcą w zakresie wyżej wymienionych nieruchomości dołączył te działki do swojej własności i użył do sporządzenia projektu zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie przekroczył powierzchnię zabudowy, linie zabudowy i aby ukryć te przewinienia wyzbył się części budowli w miejscu przekroczenia. Burmistrz wraz z pracownikami wspierali go w tych działaniach wydając nieprawdziwe pisma i wyrażające zgodę na inne inwestycje. Nadto przedstawili liczne zarzuty i nieprawidłowości podczas realizacji inwestycji oraz budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Wyjaśnili, że nowe przeznaczenie tego terenu miało na celu ułatwienie temu inwestorowi realizację zamierzenia, a nie służy lokalnej społeczności. Wskazali, że w tym miejscu miały być zamontowane bariery ochronne po obydwu stronach na rowie melioracyjnym, który przepływa pod ul. [...] lecz nie zrobiono tego aby temu inwestorowi umożliwić wjazd na działkę na całej szerokości mimo, że ma zaprojektowane ogrodzenie i wjazd tylko 5,5 m. W odpowiedzi na skargę Gmina Olecko wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wskazano, że w dniu 11 maja 2017r. wpłynęła za pośrednictwem Sądu skarga w części dotyczącej działek nr [...], przy czym skarżący są właścicielami działki nr [...] obręb [...], nie graniczącej bezpośrednio z działkami wyżej wymienionymi, jak również działka skarżących nie była objęta zaskarżoną uchwałą. Wskazano także, iż wniesiona skarga została poprzedzona pismami skarżących z dnia 21 lipca 2016r., 4 października 2016r., 13 października 2016r., 28 listopada 2016r., 30 grudnia 2016r. i 9 stycznia 2017r., przy czym pismo z 13 października 2016r. zostało potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem uchwałą z dnia [...] udzielono odpowiedzi uznając je za bezzasadne. Pismem z dnia 2 listopada 2016r. skarżący zostali zawiadomieni o sposobie rozpatrzenia skargi. Dlatego ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało rozpoznanie uchwałą RM z dnia [...] pozostawiając bez rozpoznania wezwanie skarżących. Następnie jeszcze dwukrotnie skarżący wnosili o ponowne poddanie pod obrady na sesji sprawy dotyczącej uchylenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek [...] obręb [...]. Nadto podniesiono, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż uchwałą tą nie objęto działki skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga wniesiona przez J.U. i W.U. podlega odrzuceniu z powodu jej wniesienia z uchybieniem terminu. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 446, ze zm) zwanej dalej: u.s.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały RM w Olecku z dnia [...], wynika uprawnienie do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Wniesienie tego środka prawnego następuje po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Przed zbadaniem jednak, czy w tej sprawie skarżący legitymują się interesem prawnym lub uprawnieniem, które zostało naruszone podjętą uchwałą Rady Miejskiej w Olecku, Sąd w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadania, czy niniejsza skarga została wniesiona w terminie oraz czy przed jej wniesieniem został wyczerpany tryb, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy s.g. Wspomniany przepis uzależnia bowiem wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie tylko od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ale także od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia tego naruszenia i wniesienia skargi w ustawowym terminie, do którego obliczania ma zastosowanie art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Brak spełnienia którejkolwiek ze wskazanych przesłanek skutkuje odrzuceniem skargi. W rzeczonej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż skarżący J.U. i W.U. czterokrotnie wzywali Radę Miejską w Olecku do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z dnia 25 maja 2016r. nr ONR.0007.39.2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwsze wezwanie zostało skierowane w dniu 13 października 2016r. i w efekcie wniesionej skargi podjęto uchwałę z dnia [...] Nr [...] uznającą skargę za bezzasadną. Następne wezwanie skarżących z dnia 28 listopada 2016r. skutkowało podjęciem uchwały z dnia [...] nr [...], którą wniesioną skargę pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na podjęcie stanowiska w tej sprawie we wcześniejszej uchwale. Następnie jeszcze w dniu 30 grudnia 2016r. i 9 stycznia 2017r. skarżący wnosili o zmianę uchwały dotyczącej planu miejscowego w zakresie zapisu dotyczącego działek nr [...] obręb [...], jednak w tych wypadkach udzielono jedynie odpowiedzi na piśmie wyjaśniając, że w tej sprawie już zajęte zostało stanowisko przez Radę Miasta. Stąd w pierwszej kolejności wymaga rozważenia okoliczność, czy możliwe jest wielokrotne składanie przez tę samą osobę wezwania do usunięcia narusza prawa oraz ustalenia, od którego wezwania do usunięcia naruszenia należy liczyć termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, a następnie wyjaśnić jaki termin winni zachować skarżący aby skutecznie wnieść skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przedstawiane jest stanowisko, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwa. Nadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, wnoszących skargi na podstawie art. 53 § 1 ustawy ppsa. Przyjęcie odmiennego poglądu, że ten sam skarżący może wielokrotnie występować z wezwaniem o usunięcie naruszenia do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być bowiem w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. Reasumując wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są zatem już wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, iż wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa może być skierowane w każdym czasie nie oznacza, że może nastąpić wielokrotnie i nie zmienia tego regulacja art. 101 ust. 2 u.s.g., odnosząca się do innej kwestii - zakazu ponownego orzekania merytorycznego w sprawie (por. postanowienie NSA z 1 października 2008r. sygn. akt II OSK 373/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy ten sam skarżący wielokrotnie składa wezwanie do usunięcia naruszenia należy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2008r. (sygn. akt II OSK 1420/08, CBOSA.) termin do wniesienia skargi liczyć od daty pierwszego wezwania. Wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem substytut środka odwoławczego, jest sformalizowanym środkiem prawnym, podobnie jak sformalizowane jest postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem stosownie do zapisu art. 52 § 1 i § 4 ustawy ppsa. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jeżeli ustawa, w przypadku innych aktów, nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia prawa. Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2 ustawy ppsa. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili z takim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 13 października 2016r. i uzyskali stanowisko organu wyrażone w uchwale z dnia [...], które doręczono skarżącym w dniu 3 listopada 2016r. Zatem od tej daty zaczął biec trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, który upłynął z dniem 5 grudnia 2016r, stosownie do treści art. 83 § 2 ustawy ppsa. zgodnie z którym, jeśli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Ponieważ ostatni dzień 3 grudnia 2016r. przypadał na sobotę za ostatni dzień na złożenie skuteczne skargi do Sądu należało uznać dzień 5 grudnia 2016r. W tym terminie skarżący nie wystąpili ze skargą, bowiem skarga została wniesiona dopiero w dniu 11 maja 2017r., bowiem w tej dacie Sąd przekazał skargę skarżącym nadaną bezpośrednio do WSA w Olsztynie. W okolicznościach tej sprawy nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, który upływał w dniu 5 grudnia 2016r. Pozostaje także wyjaśnić skarżącym, że z dniem 1 czerwca 2017r. na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz innych ustaw (Dz.U. poz. 935) uległ zmianie stan prawny dotyczący wnoszenia skargi na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym obecnie każdy, czyj interes prawny lub upranie nie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co oznacza, że taka skarga nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże stosownie do treści przepisu przejściowego tej ustawy - art. 17 ust. 1 - do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym, zaś z art. 17 ust. 2 wynika, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy. Zatem jak wynika z powyższej regulacji intertemporalnej, w sprawach dotyczących aktów organów gminy nowa regulacja znajdzie zastosowanie dopiero w stosunku do tych aktów podjętych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ponieważ zarówno uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Gminy Olecko została podjęta w dniu 25 maja 2016r. oraz w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – w dniu [...], czyli obie te uchwały podjęte zostały przed wejściem w życie przepisów zmieniających, co skutkowało koniecznością zastosowania w tym stanie faktycznym przepisów poprzednio obowiązujących. Reasumując wobec czterokrotnego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia przez skarżących prawnie skutecznym, wywołującym skutek prawny było tylko pierwsze wezwanie wniesione w dniu 13 października 2016r. Nie może budzić wątpliwości, że skarżący J. i W.U. nie zachowali terminu do wniesienia skargi, a wobec powyższego stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 oraz § 3 ustawy ppsa., Sąd orzekł jak wyżej.