II OSK 1420/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1056/07 o odrzuceniu skargi B. O. na uchwałę Rady Miasta R. Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 9 maja 2008r. sygn. akt IV SA/GL 1056/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B. O. na uchwałę Rady Miasta R. Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił, że Rada Miejska w R. Ś. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Przychodni Rejonowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. Ś. przy ul. [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r Nr 142, poz 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.) oraz art. 36, art. 43 ust 1 i 2, art. 46 pkt 1 lit. c, art. 45 a ust. 2, art. 60 ust. 4 lit. b, art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.). Uchwała została wydana po zasięgnięciu opinii Rady Społecznej Przychodni Rejonowej SPZOZ i Wojewody Ś.. W treści uchwały uwzględniono oświadczenie zarządu [...] Spółki z o.o. z dnia 2 kwietnia 2003r. - jako organu założycielskiego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przejmującego po likwidowanym zakładzie obowiązek udzielania świadczeń zdrowotnych. W dniu 14 kwietnia 2003 r. B. O. zwrócił się do Rady Miejskiej w R. Ś. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Kwestionował on tryb podjęcia uchwały, bez rozpoznania jego wniosku z dnia 30 grudnia 2002r., w którym wyraził wolę uczestniczenia w procesie likwidacji i przekształcenia Przychodni Rejonowej. Nie aprobował opinii wydanych przez Wojewodę Ś. i Radę Społeczną Przychodni, gdyż w momencie ich wydawania opiniodawcy nie posiadali dostatecznych informacji o podmiocie, który miał przejąć świadczenia medyczne. Na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa organ gminy nie odpowiedział. Wobec tego B. O. wniósł na przedmiotową uchwałę skargę do sądu administracyjnego. W dniu 23 lutego 2004r. skierował do Sądu pismo o cofnięciu skargi na wyżej wymienioną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2004r. sygn. akt 3II SA/Ka 1431/03 umorzył postępowanie sądowe. W dniu 26 lipca 2007 r. B. O. ponownie wezwał Radę Miejską w R. Ś. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] nr [...]. Skarżący podniósł okoliczności tożsame jak w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa z dnia 14 kwietnia 2003 r. Tym razem wezwany organ, pismem z dnia 13 sierpnia 2007 r., udzielił odpowiedzi jednakże nie podzielił zarzutów B. O.. W dniu 13 września 2007 r. B. O. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. Ś. z dnia [...] nr [...], z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Z nieuzasadnionych, zdaniem skarżącego, względów jego wniosek o czynne uczestnictwo w procesie likwidacji i przekształcenia Przychodni, został przez radnych pominięty. Opinia Rady Społecznej Przychodni wyrażała wprawdzie zgodę na dokonanie przekształcenia ale nie wskazywała podmiotu, który będzie wykonywał dalsze nieprzerwane świadczenia medyczne. W dalszej części skargi skarżący przywołał przykłady innych jego spraw sądowoadministracyjnych, w których podejmował próby usunięcia z obrotu prawnego aktów organów gminnych wydanych niezgodnie z prawem. Wskazał na sprawę o sygn. akt III SA/GL 411/04, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił jego skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącego o uczestnictwo w procesie kontynuacji opieki medycznej nad pacjentami w ramach likwidowanej przychodni, oraz na sprawę o sygn. III SA/GL 1112/05, w której WSA w Gliwicach również odrzucił skargę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. Ś. uznała, że skarżący nie wykazał naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego. Organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą w zakresie likwidacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Projekt uchwały, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g, pozytywnie zaopiniował Wojewoda Ś.. Uzyskano również stosownie do wymogu art. 46 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej stanowisko Rady Społecznej likwidowanej Przychodni. Ponadto organ wyraził pogląd, iż wieloetapowy proces przekształcenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej w niepubliczne stanowi realizację uprawnień właścicielskich gminy, dlatego też nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego skarga B. O. jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, niezwiązany zarzutami skargi w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), odrzucił skargę B. O. na uchwałę Rady Miejskiej w R. Ś. z dnia [...]. Sąd I instancji wywiódł, iż skarga została złożona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do normy prawnej zawartej w tym przepisie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że ustawodawca wprowadził ograniczenie dopuszczalności skargi złożonej na podstawie cytowanego przepisu ze względu na przedmiot uchwały, wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tym aktem prawnym i warunek uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Pierwsza z przesłanek dopuszczalności skargi została, zdaniem Sądu, spełniona, gdyż B. O. zaskarżył uchwałę w przedmiocie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, która należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Dotyczy bowiem nieograniczonego kręgu adresatów, wkraczając w sferę ich praw i obowiązków przez unormowania związane z uprawnieniem do świadczeń medycznych. Zatem przedmiot uchwały wyklucza kwestionowanie jej zaskarżania. Spełnienie kolejnej przesłanki, czyli bezskuteczne wezwanie do naruszenia prawa, Sąd I instancji powiązał ze sprawą 3 II SA/Ka 1431/03, albowiem skarżący w dniu 14 kwietnia 2003r. zwrócił się do Rady Miejskiej w R. Ś. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g z wezwaniem do usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, co w konsekwencji spowodowało wniesienie skargi do sądu wojewódzkiego a następnie umorzenie postępowania wobec jej cofnięcia. Ponowne wezwanie B. O. skierowane do Rady Miejskiej w dniu 26 lipca 2007 r. o usunięcie naruszenia prawa wywołanego podjęciem uchwały z dnia 10 kwietnia 2003r. nr 153/VII/2003, Sąd uznał za pismo niebędące wezwaniem w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji odnosząc się do problemu terminowości skargi wnoszonej na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 przedstawił dwa przeciwstawne poglądy orzecznictwa sądowego wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 276/06 i uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 2/07. W pierwszym orzeczeniu Sąd przyjął, iż przepis art. 53 § 2 Ppsa nie ma zastosowania przy obliczaniu terminów do wnoszenia skarg na uchwały i zarządzenia o jakich mowa w art. 101 u.s.g., w drugim zaś uznano, że ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do naruszenia prawa, nie ma przeto racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 Ppsa. W rezultacie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, że termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie liczony zarówno zgodnie z treścią art. 53 § 2 Ppsa jak i liczony w nawiązaniu do terminów wynikających z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego minąłby najpóźniej w dniu 14 lipca 2003 r. Dlatego też odrzucenie skargi uznał Sąd za zasadne. Dalsze wywody Sąd I instancji poświęcił na rozważenie kwestii, czy powtórne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa otwiera termin do wniesienia po raz drugi skargi na tę samą uchwałę organu gminy. Sąd uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powoduje wszczęcie postępowania o charakterze quasi odwoławczym, mające na celu umożliwienie organowi sprawdzenia swego stanowiska zaprezentowanego w wydanym akcie prawnym, przed wdaniem się w spór administracyjny. Nie budzi również wątpliwości, że powtórne doręczenie decyzji administracyjnej, po wcześniejszym jej skutecznym doręczeniu, nie otworzy stronie drogi do wniesienia odwołania, czy też skargi, jeżeli ten środek zaskarżenia wnoszony byłby z przekroczeniem terminu biegnącego zawsze od daty pierwszego skutecznego doręczenia zaskarżonego aktu. Wobec tego brak jest jakiegokolwiek ratio, by w sposób odmienny traktować sui generis odwołanie w postaci wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Należy uznać zatem za uzasadnione stanowisko przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002r. sygn. akt OSA 2/2002 (publ. ONSA 2003/1/2), gdzie przyjęto, że złożenie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 u.s.g ograniczone jest terminem do jej wniesienia i jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2008 r. wniósł B. O.. Oparł ją na podstawie naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 w związku z art. 94 u.s.g przez błędne przyjęcie, że do ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania wskazane przepisy prawa (błąd subsumcji), co pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, a także art. 13 tej Konwencji przez pozbawienie prawa do wniesienia skutecznego środka odwoławczego. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dotyczy art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 53 § 2 Ppsa i polega na przyjęciu, że strona już raz wyczerpała środek zaskarżenia czyli wezwanie do usunięcie naruszenia prawa i w terminie wniosła skargę. Sąd orzekający w sprawie naruszył także art. 190 Ppsa, ponieważ nie uwzględnił wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 czerwca 2006r. sygn. akt II GSA 496/06, z którego wynika, że kontrola legalności uchwały Zarządu Miasta z 10 września 2002 r. powinna być dokonana w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Ponadto naruszono art. 141 § 4 Ppsa przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez co istnieje wątpliwość co do jego treści. Spośród dwóch poglądów, co do dopuszczalności wniesienia skargi w niespornym stanie faktycznym, Sąd przyjął ten niekorzystny dla strony. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący przytoczył szereg rozstrzygnięć w swoich sprawach sądowoadministracyjnych. Sąd jednoznacznie wypowiadał się, iż podniesione przez skarżącego kwestie czynności podjętych w procesie działań zmierzających do restrukturyzacji zakładów opieki zdrowotnej nie wywołują skutków prawnych i nie podlegają zaskarżeniu do sądu. Natomiast zaskarżeniu podlega niewątpliwie uchwała organu gminy o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej w niepubliczny i w tym stwierdzeniu skarżący upatruje swego prawa do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w R. Ś. z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142,poz.1591 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że do sprawy nie mają zastosowania powołane przepisy jest niezrozumiały i niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował dopuszczalności wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, a odrzucenie skargi nastąpiło w związku z naruszeniem określonych w art. 101 ust. 1 wymogów. Przepis ten uzależnia wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie tylko od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ale także od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia tego naruszenia i wniesienia skargi w ustawowym terminie, do którego obliczania ma zastosowanie przepis art. 53 Ppsa. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek prowadzić musi do odrzucenia skargi. Przepis art. 94 u.s.g. określa kompetencje sądu administracyjnego związane ze stwierdzaniem nieważności i orzekaniem o niezgodności z prawem uchwał rady i zarządzeń wójta, uzależniając je od upływu roku od ich podjęcia i od ich charakteru. Przepisu tego nie mógł zatem naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie zostały również naruszone przepisy art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art.6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący nie został pozbawiony przez Sąd I Instancji prawa do sprawiedliwego, jawnego i w rozsądnym terminie rozpatrzenia sprawy przez sąd. Podstawę odrzucenia skargi stanowiło uprzednie, wcześniejsze wezwanie Rady Miasta R. Ś. i niedochowanie terminu do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest linia orzecznicza zgodnie z którą wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., można wnieść jeden raz . Skarżący wystąpił z takim wezwaniem w dniu 14 kwietnia 2003 r. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, a skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady z dnia 10 kwietnia 2003 r. nr 153/VII/2003. Następnie skargę tę cofnął a Sąd postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2004 r.(3II SA/Ka 1431/03) umorzył postępowanie sądowe. Kolejną skargę na przedmiotową uchwałę skarżący, po uprzednim ponownym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, wniósł dopiero w dniu 13 września 2007 r., a zatem z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Termin ten, w sytuacji gdy skarżący występował z wezwaniem już wcześniej należało liczyć, tak jak uczynił to Sąd, od daty pierwszego wezwania. Jak zasadnie wyjaśnił Sąd I Instancji wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 jest substytutem środka odwoławczego. Nie jest zatem dopuszczalne wielokrotne występowanie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i ze skargą do sądu na określoną uchwałę lub zarządzenie, cofanie skargi (czego skutkiem prawnym jest umorzenie postępowania sądowego) i ponawianie jej po kolejnym wezwaniu. To nie Sąd pozbawił skarżącego prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd ale sam skarżący, rezygnując wcześniej z rozpoznania jego skargi na przedmiotową uchwałę przez sąd, doprowadził do sytuacji w której rozpoznanie jego nowej skargi stało się - z uwagi na niedochowanie wymogów określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. - niedopuszczalne. Skarga o jakiej mowa w tym artykule jest sformalizowanym środkiem prawnym, podobnie jak sformalizowane jest postępowanie sądowoadministracyjne. Zaskarżony wyrok nie narusza tym samym przepisu art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Sąd nie naruszył także przepisu art. 190 Ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Chodzi w tym przypadku o sytuacje gdy w konkretnej oznaczonej sprawie orzekał już wojewódzki sąd administracyjny a jego orzeczenie - w tej konkretnej sprawie - zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tylko w takich przypadkach wojewódzki sąd administracyjny jest związany wykładnią dokonaną przez NSA, a sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta w R. Ś. z dnia [...] nie zachodziła. Nie można również w świetle uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, Sąd bowiem powołując się na możliwość różnej wykładni powoływanych przepisów wyraźnie stwierdził, że niezależnie od tego, którą wykładnię zastosuje w rozpoznawanej sprawie, termin do wniesienia skargi został przekroczony. Kwestię sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy przesądziła uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07,ONSA2007/3/60. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione, na podstawie art. 184 w zw. z art.182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.