II SA/Ol 465/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 9 kwietnia 2024 r., nr SKO.73.138.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 21 lutego 2024 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazało, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E. S. (dalej jako: "skarżąca") z 15 lutego 2022 r. Decyzją z 20 października 2023 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, wskazując, że działki objęte wnioskiem (o łącznej powierzchni 0,4295 ha) znajdują się poza skupioną zabudową wsi K. Decyzją z 12 grudnia 2023 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie orzekając, organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucił, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał ograniczenia obszaru analizowanego. Podniósł, że w odległości 260 m i 360 m od działki wnioskodawczym (80 m i 180 m od granicy obszaru analizowanego) znajduje się zabudowa tożsama z planowaną inwestycją. Zdaniem skarżącej analizą urbanistyczną należało objąć działkę nr [...] i działkę nr [...], dla której Starosta wydał pozwolenie na budowę. Pełnomocnik zaznaczył też, że skoro na obszarze analizowanym, na działce nr [...], dopuszcza się zabudowę rekreacyjną to kontynuacja funkcji zostanie zachowana. Rozpatrując odwołanie, Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej. Organ II instancji wyjaśnił, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (62 m x 3 = 186 m). Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 62 m i stanowi sumę szerokości tych części granic działek o nr [...], które przylegają do drogi położonej na działce nr [...]. Kolegium uznało, że organ I instancji bardzo wnikliwie i szczegółowo wyjaśnił, czym się kierował wyznaczając w taki sposób granice obszaru analizowanego. Dalsza część analizy zawiera charakterystykę zabudowy, która znalazła się w tym obszarze (str. 2 analizy). Wnioski z tej analizy są następujące: najbliższa zabudowa o funkcji rekreacyjnej znajduje się na działce nr [...] (jest to budynek o pow. do 35 m2). Budynek ten zlokalizowany jest w odległości ok. 260 m od północnej granicy terenu inwestycji i w odległości 80 m od obszaru analizowanego. Natomiast najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest na działce nr [...]. Odległość od terenu inwestycji to 360 m i 180 m od obszaru analizowanego. Następnie w analizie wyjaśniono, z jakich względów niecelowe jest zwiększenie granic tego obszaru. Tym samym, w ocenie składu orzekającego Kolegium, wnioski z przeprowadzonej analizy są prawidłowe, a mianowicie, planowana inwestycja nie spełnia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia obu decyzji instancyjnych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - niezastosowanie się do wywodów Kolegium zawartych w decyzji z 12 grudnia 2023 r.; - brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy; - dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; - brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji, w szczególności brak oceny przez Kolegium zarzutów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu; - art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa". W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w decyzji kasacyjnej z 12 grudnia 2023 r. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że nie wyjaśnił dlaczego nie zdecydował się na rozszerzenie obszaru analizowanego, mimo iż najbliższa zabudowa znajduje się na działach położonych w niewielkiej odległości od obszaru analizowanego. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie przybliżył w analizie charakterystyki okolicy, nie wskazał w jakiej konkretnie odległości znajduje się wieś K. i ograniczył się do konkluzji, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy. Takie skrótowe podejście Kolegium uznało za niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji całkowicie zignorował stanowisko Kolegium. Nowa analiza urbanistyczna stanowi w zasadzie powielenie poprzedniej analizy. "Zdaniem autora analizy nie ma znaczenia w jakiej odległości od terenu inwestycji znajduje się wieś K. (w tym przypadku około 1 km)". Skarżąca zauważyła, że takie stwierdzenie jest niezgodne z wytycznymi Kolegium. Zarzuciła, że autor analizy w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego zabudowa planowana przez skarżącą nie daje się pogodzić z najbliższą zabudową, czyli zabudową rekreacyjną na działce nr [...] oraz zabudową mieszkaniową jednorodzinną na działce nr [...]. Autor wprawdzie wskazał, że zabudowa na działce nr [...] stanowi "inny kontur urbanistyczny", jednak w żaden sposób nie wyjaśnił co kryje się pod tym pojęciem. Skarżąca zaznaczyła, że działki objęte wnioskiem znajdują się bezpośrednio przy drodze publicznej. Zabudowa tych działek domem jednorodzinnym nie doprowadzi do rozproszenia zabudowy, lecz stanowić będzie kontynuację dominującego we wsi K. charakteru tzw. ulicówki. Funkcja zabudowy byłaby tożsama również z funkcją dominującą we wsi K. Kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie przez organy orzekające, czy odległość planowanej inwestycji od istniejącej zabudowy wsi K. jest na tyle duża, że uniemożliwia nawiązanie do tej zabudowy w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, co słusznie dostrzegło Kolegium w decyzji z 12 grudnia 2023 r. Zdaniem skarżącej ta odległość jest niewielka, to jedynie 360 m od północnej granicy terenu inwestycji i 180 m od obszaru analizowanego, i nie powinna stanowić sztucznej bariery uniemożliwiającej zabudowę jej działek, a tym samym ograniczającej jej prawo własności. Skarżąca podniosła też, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, dopuszcza się na terenie planowanej inwestycji zabudowę letniskową. Skarżąca podniosła, że na działce nr [...] dopuszczono zabudowę rekreacyjną, a starosta wydał pozwolenie na budowę dla tej działki. Zatem zabudowa wkrótce powstanie. Zabudowa rekreacyjna to funkcja tożsama z funkcją domu jednorodzinnego, czyli funkcja mieszkaniowa. Różnica polega tylko na różnicy materiału, z którego powstać może budynek, jednak organ I instancji nie wyjaśnił jaki może mieć to wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca poparła skargę. Dodała, że w Gminie zapewniono ją, że w studium działka ma przeznaczenie rekreacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja odmowna wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 527, dalej jako: "k.p.a.". W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, a stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Obie strony zgodnie wskazują, że najbliższa zabudowa o funkcji rekreacyjnej znajduje się na działce nr [...] (jest to budynek o pow. do 35 m2 zrealizowany na podstawie zgłoszenia). Budynek ten zlokalizowany jest w odległości ok. 260 m od północnej granicy terenu inwestycji i w odległości 80 m od wyznaczonego obszaru analizowanego. Natomiast najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest na działce nr [...]. Odległość od terenu inwestycji to 360 m i 180 m od granicy obszaru analizowanego. Skarżąca w istocie nie zgadza się z dokonaną subsumcją ustaleń faktycznych, zarzucając organom brak należytego uzasadnienia decyzji, z czym nie można się zgodzić. Treść uzasadnienia obu decyzji instancyjnych przekonuje, że odpowiadają one wymogom prawa. W szczególności przytoczono w nich przepisy mające w sprawie zastosowanie. Wyjaśniono na czym polega "zasada dobrego sąsiedztwa", w jaki sposób ustalono granice obszaru analizowanego i dlaczego organ I instancji nie uznał za zasadne rozszerzenia tych granic. Organ I instancji odniósł się też rzeczowo do argumentów skarżącej co do ustalonych warunków zabudowy dla działki [...], wyjaśniając, że Starosta wydał dla tej działki decyzję nr 374/2017 z dnia 22 grudnia 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Budynek rekreacji indywidualnej na podstawie ww. pozwolenia na budowę nie został zrealizowany, a do dnia dzisiejszego nie rozpoczęto nawet prac budowlanych. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W związku tym zasadnie organ I instancji zauważył, że można domniemywać, że pozwolenie na budowę mogło wygasnąć. Przy czym nie budzi wątpliwości, co przyznaje sama skarżąca, że działka [...] nie została dotychczas zabudowana. Oznacza to, że w obszarze analizowanym o promieniu 186 m od terenu inwestycji brak jest jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić wyznacznik pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wyraźnie wymaga, aby w sąsiedztwie terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy istniała działka zabudowana, a więc nie jest wystarczające, że sąsiednia działka ma ustalone warunki zabudowy. Aby można było ustalić warunki zabudowy dla działek skarżącej, w ich sąsiedztwie musi istnieć legalnie wybudowany obiekt budowlany, który pozwalałby na określenie funkcji i parametrów nowej zabudowy. Dlatego rozstrzygnięcia wymaga, jaka działka może zostać uznana za działkę sąsiednią. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie na kanwie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA" , także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tu o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06, publ. w CBOSA). Obszar taki wyznacza się obecnie na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. który dodany został 3 stycznia 2022 r. Przepis ten stanowił w dacie orzekania przez orany administracji publicznej, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Unormowanie to służy weryfikacji spełnienia przesłanek m.in. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który z kolei ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. "CBOSA"). W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. W warunkach niniejszej sprawy nie zachodzi sprzeczność funkcji z wymienioną zabudową na działkach [...]. Istotne jest natomiast, że są one położone poza granicami obszaru analizowanego, wyznaczonymi zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dlatego nie można uznać je za działki sąsiednie w stosunku do działek skarżącej. Wskazać należy, że przed dodaniem ust. 5a do art. 61 u.p.z.p., w omawianym zakresie miał zastosowanie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Na kanwie tych przepisów rozporządzenia powstało bogate orzecznictwo, którym można posiłkować się adekwatnie w niniejszej sprawie, gdyż przepisy rozporządzenia stanowiły (tak samo jak art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji), że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Unormowania te określały więc jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie mógł być mniejszy niż 50 m, co pozwalało na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Nie oznacza to jednak, że przyjęte w badanej sprawie granice obszaru analizowanego (trzykrotność frontu działki - 62 m x 3 = 186 m) były niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3618/19, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozszerzanie granic obszaru analizowanego musi być uzasadnione. Wyjaśnił, że logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. NSA podkreślił, że sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela W przedmiotowej sprawie brak jest właśnie szczególnych cech zagospodarowania, które uzasadniałyby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Zabudowa wnioskowanej działki prowadziłaby w istocie do dalszego rozproszenia zabudowy mieszkaniowej na południe od zabudowy miejscowości K., gdzie znajdują się wyłącznie tereny rolne i leśne. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika bezspornie, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty niezabudowane. Organ I instancji ustalił, czego skarżąca nie neguje, że działki skarżącej położone są na południe w stosunku do zwartej zabudowy wsi K., na skraju obrębu K., w odległości 1 km od wsi. Powołane przez skarżącą działki nr [...] stanowią najdalej wysuniętą na południe zabudowę w obrębie K. Dalej to otwarta przestrzeń użytków rolnych, nieużytków i duży kompleks leśny. Działki skarżącej są ostatnimi dostępnymi z tej samej drogi, położonymi przed zwartym kompleksem leśnym. Organ I instancji wskazał dokładnie, że teren obejmujący południową część obszaru analizowanego stanowią działki o nr [...] o powierzchni 21,35 ha oraz nr [...] o powierzchni 26,08 ha, położone w obrębie S., gmina P., które stanowią zwarty kompleks leśny będący w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych, Nadleśnictwa. Teren obejmujący zachodnią część obszaru analizowanego to również tereny niezainwestowane, pozbawione jakiejkolwiek zabudowy, stanowiące podmokłe łąki i nieużytki, tzw. S. bagna, obejmujący działki rolne o powierzchniach od 0,3004 ha do 7,4100 ha. Teren obejmujący wschodnią część obszaru analizowanego stanowi kompleks leśny na działce nr [...] o powierzchni 14,9900 ha będący własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych, Nadleśnictw. Dopiero w dalszej perspektywie na północ znajduje się powoływana przez skarżącą zabudowa. Powyższe potwierdza, co starały się wyjaśnić skarżącej organy administracji publicznej, że działki skarżącej nie koncentrują się przy istniejącej zabudowie. Zabudowa działek skarżącej oznaczałaby dalsze rozprzestrzenienie zabudowy. Utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione natomiast tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym. Wskazane okoliczności uzasadniały ograniczenie obszaru analizowanego do trzykrotności frontu terenu zakreślonego przez skarżącą. Organ I instancji przyjął za front wnioskowanego terenu granice trzech wymienionych działek, co dało znaczącą odległość 186 m. Ustalone na tej podstawie granice obszaru analizowanego były wystarczające i uwzględniały specyfikę otoczenia. Dla porównania wskazać trzeba, że w aktualnym brzmieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (zmienionym nowelą z 7 lipca 2023 r. - Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) ustawodawca przyjął, że obszar analizowany wyznacza się w odległości nie większej niż 200 m od terenu objętego wnioskiem (w niniejszej sprawie minimalna odległość wnioskowanego terenu od działki zabudowanej wynosi 260 m). Nowe brzmienie art. 61 ust. 5a nie wiąże w niniejszej sprawie z uwagi na przepis przejściowy art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, ale jest wskazówką interpretacyjną, potwierdzającą, że granice obszaru analizowanego mają służyć koncentracji zabudowy i należy je ograniczać, a nie rozszerzać. Ponieważ w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, to zasadnie organy orzekające przyjęły brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, dopuszcza się na terenie planowanej inwestycji zabudowę letniskową, wyjaśnić trzeba, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, a tym samym nie wiąże przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję jedynie wówczas, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić należy, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61 u.p.z.p. jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazać należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy. Także art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy. W rozpoznawanej sprawie granice te określa m.in. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Reasumując, wykładnia dokonana przez organy orzekające i zastosowanie omówionych przepisów w stanie faktycznym i prawnym sprawy było prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.