II SA/Ol 482/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie III oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta z dnia "[...]" w punkcie I.1. W dniu 27 lutego 2017 roku M. Z. (ojciec M. Z.) złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na swojego syna, M. Z.. Do wniosku załączył zaświadczenie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej poświadczające, że od dnia 16 lutego 2017 roku do dnia 31 stycznia 2019 roku zawiesił prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 11 kwietnia 2017 roku (pkt I), przyznał zaś te świadczenie za okres od dnia 12 kwietnia 2017 roku do dnia 30 kwietnia 2017 roku w kwocie 890,50 zł, a na okres od dnia 1 maja 2017 roku do dnia 31 stycznia 2019 roku w kwocie 1406 zł miesięcznie (pkt II.1). Nadto organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności decyzji (pkt III). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w okresie na który odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia matka niepełnosprawnego dziecka otrzymywała zasiłek macierzyński, co wyklucza, zdaniem organu pierwszej instancji, ustalenie ojcu dziecka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres. Organ przytoczył również treść przepisów, które w jego ocenie miały zastosowanie w sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. Z.. Odwołanie nie zawierało uzasadnienia. Motywy odwołania zostały podane w piśmie strony z dnia 2 kwietnia 2017 roku. Zdaniem odwołującego fakt, że jego partnerka jest na zasiłku macierzyńskim nie ma nic wspólnego z jego osobą, bowiem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny. Nadto zauważył, że M. K. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego "na drugie dziecko". Podał, że w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem zawiesił działalność gospodarczą, tym samym spełnił warunek wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" rozstrzygnęło w ten sposób, że postanowiło: I. uchylić zaskarżoną decyzję w części, tj. w pkt. II, II. orzec w tym zakresie o przyznaniu M. Z., świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem M. Z.: - za okres od dnia 12 kwietnia 2017 roku do dnia 30 kwietnia 2017 roku, w kwocie 890,50 zł, - na okres od dnia 1 maja 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku, w kwocie 1 406 zł miesięcznie, - na okres od dnia 1 stycznia 2018 roku do dnia 31 grudnia 2018 roku, w miesięcznej kwocie ustalonej na rok 2018 w drodze obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", - na okres od dnia 1 stycznia 2019 roku do dnia 31 stycznia 2019 roku, w miesięcznej kwocie ustalonej na rok 2019 w drodze obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w pozostałej (nieuchylonej części) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że bezsprzecznie M. Z. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, zgodnie z którym został zaliczony do osób niepełnosprawnych od urodzenia do dnia 31 stycznia 2019 roku. W związku z urodzeniem bliźniąt (G. i M. Z.) M. K. od dnia 14 stycznia 2016 roku do dnia 11 kwietnia 2017 roku pobierała zasiłek pielęgnacyjny. Prawidłowe jest w ocenie Kolegium stanowisko, że skoro M. K. przysługiwał zasiłek macierzyński także na M. Z., to ona opiekowała się nim w okresie przysługiwania tego zasiłku. Za takim tokiem rozumowania przemawia okoliczność, że w związku z urodzeniem dwojga dzieci przy jednym porodzie M. K. wydłużył się okres przysługiwania zasiłku macierzyńskiego, bowiem w tym przypadku wymiar urlopu macierzyńskiego zwiększa się z 20 tygodni do 31 (art. 180 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy), a urlopu rodzicielskiego z 32 tygodni do 34 (art. 182 1a Kodeksu pracy). W konsekwencji M. Z. nie powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na M. Z. za okres od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 15 lutego 2017 roku, bowiem w tym okresie prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie była zawieszona, a za okres od dnia 16 lutego 2017 roku do dnia 11 kwietnia 2017 roku z uwagi na pobieranie przez M. K. zasiłku macierzyńskiego na M. Z., gdyż w związku z pobieraniem tego zasiłku należy uznać, że to ona sprawowała opiekę nad M. Z.. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji w pkt. I swej decyzji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 11 kwietnia 2017 roku, z uwagi na treść art. 17 ust. 1 ustawy. Kolegium uchyliło natomiast pkt. II zaskarżonej decyzji, bowiem organ nie zwrócił uwagi, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega waloryzacji. Skargę na ww. decyzję wywiódł M. Z., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie ojca opiekującego się dzieckiem jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 16.02.2017 do 11.04.2017, w związku z opieką nad synem M. Z. , który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności; zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 16.02.2017- 11.04.2017 i przekazanie tego świadczenia na konto bankowe M. Z.; zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości; ewentualnie uchylenie decyzji obu organów w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 16.02.2017r. do 11.04.2017r., obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, która zawiesiła działalność gospodarczą ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że mimo, iż spełnia warunki ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dokładnie art. 17 ust. 1 ustawy, nie otrzymał prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 16.02.2017 r. do 11.04.2017 r. ze względu na opiekę nad swoim synem M. Z., który jest niepełnosprawny od urodzenia. Organy stanęły na stanowisku, że skarżący jako faktyczny opiekun prawny dziecka i ojciec tego dziecka, prowadzący wspólne gospodarstwo domowe z matką dzieci nie sprawował opieki nad dzieckiem M. Z. w okresie od 16.02.2017 r. do 11.04.2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sąd dokonując kontroli na zasadach wyżej wskazanych stwierdził, że skarga jest zasadna z powodu uchybienia przepisom prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1518). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (ust. 1b). Trzeba zatem wskazać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje wymienionym w tym przepisie podmiotom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Legalną definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca zamieścił w art. 3 pkt 22 wskazanej ustawy. Pod pojęciem zatem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć rezygnację: z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Chodzi więc o to, że osoby, które z uwagi na konieczność sprawowania opieki nie mogą wykonywać pracy i muszą zrezygnować z zatrudnienia będą mogły otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, które choć częściowo zrekompensuje im straty finansowe, jakie ponoszą w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów (vide: wyrok NSA z 6 kwietnia 2017, sygn.. akt I OSK 2950/15, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygniecie jest częściowo niezgodne z prawem, tj. w pkt III, a decyzja organu I instancji w punkcie I.1., dotyczącym odmowy przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 16 lutego 2017 roku do dnia 11 kwietnia 2017 roku. Bezsporne w sprawie jest, że syn skarżącego M. Z. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności (akta adm., k. – 11), zgodnie z którym został zaliczony do osób niepełnosprawnych od urodzenia do dnia 31 stycznia 2019 roku. Niekwestionowany jest również fakt, że w związku z urodzeniem bliźniąt (G. i M. Z.) M. K. od dnia 14 stycznia 2016 roku do dnia 11 kwietnia 2017 roku pobierała zasiłek pielęgnacyjny. Organy stanęły na stanowisku, że skoro M. K. przysługiwał zasiłek macierzyński także na M. Z., to ona opiekowała się nim w okresie przysługiwania tego zasiłku. Za takim tokiem rozumowania przemawia w ich ocenie okoliczność, że w związku z urodzeniem dwojga dzieci przy jednym porodzie M. K. wydłużył się okres przysługiwania zasiłku macierzyńskiego, bowiem w tym przypadku wymiar urlopu macierzyńskiego zwiększa się z 20 tygodni do 31, a urlopu rodzicielskiego z 32 tygodni do 34. W konsekwencji M. Z. nie powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na M. Z.za okres od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 15 lutego 2017 roku, bowiem w tym okresie prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie była zawieszona, a za okres od dnia 16 lutego 2017 roku do dnia 11 kwietnia 2017 roku z uwagi na pobieranie przez M. K. zasiłku macierzyńskiego na M. Z., gdyż w związku z pobieraniem tego zasiłku należy uznać, że to ona sprawowała opiekę nad M. Z.. Stanowisko organu jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że sam fakt otrzymywania przez matkę M. Z. zasiłku macierzyńskiego nie może automatycznie wykluczać skarżącego, czyli ojca wspomnianego chłopca, z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do takiego stwierdzenia. Wskazać należy również, że precyzyjne negatywne przesłanki warunkujące odmowę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w przepisie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wśród nich nie wskazano przesłanki otrzymywania zasiłku macierzyńskiego przez któregokolwiek rodzica. Gdyby zaś ustawodawca zamierzał zastosować takie wyłączenie to należy przyjąć, że zamieściłby je w ustawie. W przeciwnym razie niedopuszczalne jest jego domniemywanie. Ponadto zwrócić należy uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014r. , SK 7/11 (dotyczącym badania zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych), w którym Trybunał stwierdził, że celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, miało być stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). Nieprzypadkowo zatem ustawodawca, uchwalając tę ustawę w 2003r., uznał, że w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jednocześnie matki i ojca, w celu sprawowania opieki nad różnymi niepełnosprawnymi dziećmi jej wymagającymi, każdy z nich mógł otrzymać świadczenie pielęgnacyjne (zob. W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 56). W wyroku podkreślono, że niepełnosprawność kilkorga dzieci implikuje zazwyczaj konieczność rezygnacji obojga rodziców lub opiekunów prawnych z pracy zarobkowej, bo sprawowanie opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, i ich pielęgnowanie, przerasta fizyczne możliwości jednego z rodziców, czy opiekuna faktycznego. Skoro zaś jedno i drugie z rodziców wywiązuje się ze swoich obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego dziecka, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to każde z nich powinno w swych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa (zob. też wyroki z: 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 i 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07). Skoro zatem dwoje dzieci skarżącego wymaga stałej opieki, a on rezygnuje z tego powodu z pracy (skarżący zawiesił działalność od dnia 16 lutego 2017r. do 31 stycznia 2019r., co potwierdza kserokopia CEIDG-1 - wniosku o wpis do centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej, akta adm., k . – 9, strona 3 wniosku), to winno mu przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne. Jeśliby zaś organ stwierdził, że skarżący nie sprawuje opieki nad dzieckiem, na które wnioskuje o świadczenie pielęgnacyjne, to powinien wykazać te okoliczności. W przeciwnym razie nie ma podstaw żeby podważać zasadność przyznania stronie rzeczonego świadczenia. Z całą pewnością zaś dłuższy urlop macierzyński matki M. Z. jest bez znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o świadczenie pielęgnacyjne na wspomniane wyżej dziecko. Dostrzec trzeba również niekonsekwencję organu, który od 12 kwietnia 2017 r. przyznał skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna M. Tym samym uznał, że skarżący sprawuje opiekę nad nim. W ocenie Sądu w pozostałych punktach zaskrzonej decyzji organ podjął rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, zasadnie uchylając pkt. II zaskarżonej decyzji, bowiem rzeczywiście organ I instancji nie zwrócił uwagi, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega waloryzacji. Kolegium prawidłowo zweryfikowało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję w punkcie III oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta z dnia 14 marca 2017r. w punkcie I.1., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a.