II SA/Ol 482/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Gminy Budry z dnia 17 lutego 2022 roku, nr XXXVI/247/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 17 lutego 2022 r. Rada Gminy Budry (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 - u.o.s.p.), podjęła uchwałę Nr XXXVI/247/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Giżycku (dalej jako: Prokurator, skarżący) wniósł skargę zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wprowadzeniu w § 1 zaskarżonej uchwały ustalania ekwiwalentu pieniężnego przysługującego członkom Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Gminy Budry za udział w szkoleniu lub w ćwiczeniu oraz za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej za godzinę podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zezwala na ustalenie ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej. Podniósł, że wskazane naruszenie ma charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Opisane powyżej naruszenie prawa ma charakter naruszenia istotnego, za takie bowiem uznaje się w orzecznictwie wykroczenie poza normę kompetencyjną. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Budry wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wskazał, że Prokurator zaskarżając uchwałę pominął, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 18 marca 2022 r. stwierdził nieważność części uchwały dotyczącej sformułowania "członkom Ochotniczej Straży Pożarnej, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę", to samo sformułowanie zostało skreślone w tytule uchwały, uchylono także jej § 3. Zatem uchwała obecnie zaskarżana przez Prokuratora dotyczy ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego do czego rada miała delegację wynikającą z ustawy. Tymczasem Prokurator we wniesionej skardze zarzuca, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust.2 u.o.s.p. poprzez: wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent należny jest za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art.15 ust. 2 u.o.s.p., która wskazuje, że ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Podniósł, że podjęta uchwała wcale nie modyfikuje sposobu obliczania okresu czasu za który należny jest ekwiwalent, gdyż określa to ustawa, która definiuje początek udziału jako: "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Zgodnie z art. 15 ust. 1 rada gminy ma jedynie określić wysokość ekwiwalentu bo tylko do tego została uprawniona i zobowiązana ustawowo natomiast sam sposób jego naliczania i zasad jego wypłacania został już określony przez ustawodawcę w ustawie a stawki ustalone przez radę w taki właśnie sposób są stosowane. Nie zrozumiały jest zatem dla strony zarzut dotyczący terminu liczenia ekwiwalentu bo on wynika wprost z ustawy a rada ustaliła jedynie wysokość tego ekwiwalentu. Dodał, że biorąc jednak pod uwagę zastrzeżenia prezentowane przez Prokuratora i liczne skargi składane na przestrzeni ostatnich miesięcy przez prokuratorów w całej Polsce oraz zapadające wyroki przed Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi Rada Gminy Budry na sesji w dniu 24 maja 2023 r. podjęła nową uchwałę nr LIV/346/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom-ratownikom z terenu Gminy Budry, w której uchyliła uchwałę będąca przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Prokuratora. Wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 - u.s.g.) przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne: pod adresem https: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Wskazać należy, że zarzut Prokuratora dotyczący wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest zasadny. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Wbrew stanowisku organu, redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że ekwiwalent ten przysługuje nie "za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu" lub "za uczestnictwo działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, system "rozpoczętej godziny" nie odnosi się do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu, ponieważ w ustawie o OSP wyraźnie wskazano, że ekwiwalent nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (v: Dariusz P. Kała, Ochotnicze Straże Pożarne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 159). Rację należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu lecz okresu wcześniejszego jak np. zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Budry i § 4 stanowiący o wejściu w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, przywołana przez organ okoliczność podjęcia w dniu 24 maja 2023 r. uchwały nr LIV/346/2023 nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Uchylenie uchwały ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny (ex nunc, to jest na przyszłość), odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, to jest od momentu jej uchwalenia. Pokreślenia wymaga, że przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale mogły być stosowane od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisu ją derogującego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.