II SA/Ol 483/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Del. Sędzia SO Beata Grzybek Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i L.O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, według projektu powtarzalnego "[...]", oraz szczelnego szamba, na działce nr "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że inwestorzy złożyli wniosek, do którego dołączyli dokumentację techniczną wraz z uzgodnieniami, ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy na działce, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nieprawomocny wyrok WSA w Olsztynie. Starosta stwierdził, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze "[...]" i na obszarze "[...]". Podniósł, że Mazurski Park Krajobrazowy w K. wniósł sprzeciw w sprawie lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, argumentując że lokalizacja ta kłóci się z ustaleniami Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, gdyż stanowi ono uzupełnienie i kontynuację istniejącej zabudowy o podobnej funkcji na tym terenie i jest oddalona od linii brzegowej jeziora "[...]"o ponad 100 m. Ponadto projekt budowlany spełnia ustalenia i wymagania ładu przestrzennego ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając powyższe uznał, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Mazurski Park Krajobrazowy w K., który zarzucił, że planowana inwestycja położona jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego i obszarach Natura 2000 "[...]", a w przedmiotowej decyzji nie ustosunkowano się do opinii Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego, wskazującego na niezgodność przedsięwzięcia z zapisami Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego ustanowionego uchwałą Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Odwołujący się podniósł, że teren przedmiotowej działki znajduje się w pierwszej strefie ekologicznej, w której na mocy § 7 uchwały nie dopuszczono wyznaczania nowych siedlisk budowlanych. Dodał, że w decyzji jest tylko wzmianka o obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 ""[...]"", natomiast całkowicie pominięto istnienie specjalnego obszaru ochrony siedlisk ""[...]". Ponadto nie sprecyzowano sposobu przeprowadzenia procedury oceny wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 "Puszcza Piska" na terenie zagrożonym efektem skumulowanym w zakresie wyznaczania nowego budownictwa wobec już przegęszczonego budownictwa na śródleśnej polanie. Odwołujący się wniósł o uchylenie powyższej decyzji i wstrzymanie jej wykonania, a także zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce. Wojewoda W. decyzją z dnia 19 marca 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej dalej jako "K.p.a.") od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko stronie. Stosownie zaś do art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wojewoda stwierdził, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Wojewoda dodał, że to na podmiocie odwołującym się spoczywa ciężar wykazania, że ma legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Wojewoda podniósł, że Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego wywiódł swoje uprawnienie do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu z przepisów ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie legitymację strony należało jednak wywodzić wyłącznie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zatem brak tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji pozbawił odwołującego się legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Skoro Mazurski Park Krajobrazowy nie był legitymowany do wniesienia odwołania, to należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Wojewoda dodał, że wobec związania wcześniejszymi wyrokami Sądu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 455/12), zapadłymi w sprawie, nieskuteczne było powoływanie się przez odwołującego na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dodał ponadto, że projektowana inwestycja obejmuje działkę nr 213/4 i znajduje się na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 - "[...]". Stanowi ona kontynuację istniejącej zabudowy o podobnej funkcji na tym terenie. Ponadto jest oddalona od linii brzegowej jeziora "[...]"o ponad 100 m. Inwestorzy dołączyli do wniosku ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nieprawomocny wyrok WSA w Olsztynie. W złożonej skardze Mazurski Park Krajobrazowy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, ocenił jako błędny pogląd organu odwoławczego, że wyłącznie podmioty wymienione w art. 28 ust. Prawa budowlanego mogą być uznane za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wskazał, że inne podmioty niż wymienione wprost w powołanym przepisie mogą być stroną tego postępowania, gdyż wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego winna być dokonana z uwzględnieniem innych przepisów Prawa budowlanego. Skarżący zauważył, że art. 5 Prawa budowlanego nakazuje m.in. prowadzenie procesu budowlanego w sposób określony także w przepisach odrębnych, jak również z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Stwierdził, że Mazurski Park Krajobrazowy, jako podmiot powołany do zapewnienia ochrony obszaru parku krajobrazowego, na terenie którego zlokalizowana jest inwestycja, występuje w niniejszym postępowaniu jako podmiot mający w postępowaniu swój własny interes prawny wynikający wprost z obowiązków nałożonych przez przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym z obowiązków obligujących dyrektora parku krajobrazowego do ochrony przyrody i krajobrazu powierzonego mu terenu parku krajobrazowego, a także jako podmiot dbający o poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich - wszystkich mieszkańców obszaru Mazurskiego Parku Krajobrazowego i osób zainteresowanych ochroną i zachowaniem tego Parku. Skarżący podniósł, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, to interes prawny i legitymacja Mazurskiego Parku Krajobrazowego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą wywodzić się z obowiązku prowadzenia procesu budowlanego w sposób zgodny z przepisami odrębnymi i z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący podniósł również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1644/10, wskazał wprost, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, w zależności od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy zaliczyć ustawę o ochronie przyrody, Prawo ochrony środowiska lub ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a ponadto NSA uznał, że nie można wykluczyć, że dyrektora parku krajobrazowego należy traktować jako zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2. Skarżący zarzucił, że organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń, na obowiązek dokonania których zwrócił uwagę NSA w powołanym wyroku, co narusza art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że Mazurski Park Krajobrazowy nie wykazał prawa do władania nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skarżący zarzucił, że dokonana przez Wojewodę ocena, pomijająca argumenty i wyjaśnienia skarżącego składane w toku postępowania, bez analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody i planu ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz przepisów z zakresu ochrony obszarów Natura 2000, nie może być uznana za rzetelną i kompleksową ocenę legitymacji strony. Dodatkowo wskazał, że organ administracji całkowicie zaniechał analizy legitymacji strony wynikającej z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi dodatkową podstawę do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowaną decyzją Wojewoda umorzył postępowanie z odwołania Mazurskiego Parku Krajobrazowego, gdyż uznał, że podmiot ten nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego szamba na opisanej wyżej działce. Stanowisko to należy podzielić. Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie zainicjować wyłącznie strona. Wobec tego, przed rozpoznaniem środka zaskarżenia, obowiązkiem organu odwoławczego była ocena czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dla oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych konieczne jest ustalenie czy pochodzi ono od uprawnionego podmiotu. Należy wyjaśnić, że od ogólnej zasady zawartej w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustanowiony został wyjątek. Przepis ten przewiduje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Porównanie treści obu cytowanych przepisów wskazuje na zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, a ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przez przepisy odrębne w niniejszej sprawie należy natomiast rozumieć regulacje zawarte w przepisach ustawy o ochronie przyrody oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy. Prawo budowlane określa więc w sposób odmienny niż kodeks postępowania administracyjnego pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustawodawca zawęził bowiem krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Prawidłowe ustalenie, komu przysługuje przymiot strony w konkretnym postępowaniu w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonego z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych. Uwzględniając powyższe, przed rozpoznaniem odwołania pismem z dnia 13 lutego 2014 r. Wojewoda wezwał Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego w K. do wykazania, w zakreślonym terminie, interesu prawnego lub obowiązku w tej sprawie, to jest do wskazania prawa do władania nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji i podania czy inwestycja ta narusza konkretne, chronione prawem, warunki korzystania z takiej nieruchomości. W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 lutego 2014 r., odwołujący się nie wykazał, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, lecz powołał się na art. 105 i art. 107 ustawy o ochronie przyrody, art. 28 K.p.a. oraz na przepisy uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XIX/368/12 z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Należy podzielić pogląd, że samo zarządzanie, gospodarowanie parkiem krajobrazowym i wykonywanie zadań wynikających z art. 105 i art. 107 ustawy o ochronie przyrody nie jest równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 110/11). Podobnie, zadania Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego wynikające z ustaleń Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, nie mogą stanowić o legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie spornej inwestycji z uwagi na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku rozważenia zastosowania w sprawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lecz w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja wymagająca udziału społeczeństwa w postępowaniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Wyjaśnić też należy, że zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie zaś do art. 190 tej ustawy, tylko sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego Wojewoda W. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie był zobowiązany do wykonania zaleceń zawartych w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., zapadłym w sprawie o sygn. akt II OSK 1644/10. Reasumując stwierdzić należy, że Wojewoda zasadnie uznał, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia odwołania, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. Skoro bowiem w niniejszej sprawie legitymację strony należy wywodzić wyłącznie z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to brak tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji pozbawił stronę skarżącą legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.