II SA/Ol 495/18

Dnia 18 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Iława z dnia 28 marca 2018 r., Nr XLV/393/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie geodezyjnym Nowa Wieś stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Iława z dnia 28 marca 2018 r., Nr XLV/393/2018. Uchwałą z "[...]" r. nr "[...]" Rada Gminy I uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy I w obrębie geodezyjnym N (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2018 r., poz. 2216), zwaną dalej w skrócie Uchwałą. Wojewoda W w trybie 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm), dalej: u.s.g., złożył skargę na tę uchwałę, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na: 1) niewypełnienie dyspozycji art. 17 pkt 6 lit a) tiret 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej u.p.z.p. 2) naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu stwierdzono, iż zgodnie z art. 17 pkt 6 lit a) u.p.z.p., organ sporządzający projekt planu miejscowego, winien wystąpić o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W granicach obszaru opracowania przedmiotowego planu miejscowego znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych I nr "[...]" wraz z planowanymi obszarami ochronnymi. W myśl art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.), do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż projekt planu wysłano w tym zakresie jedynie do urzędu marszałkowskiego - geologa wojewódzkiego. Mając na uwadze stanowisko zawarte w piśmie Głównego Geologa Kraju z "[...]" r. znak: "[...]"oraz wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., sygn. II OSK 338/16, projekt niniejszego planu miejscowego powinien zostać poddany opinii ministra właściwego do spraw środowiska. Odnośnie drugiego zarzutu wskazano, iż zgodnie z art. 20 ust. 1. u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Tymczasem, jak stwierdzono w toku badania przedłożonej uchwały, w tabeli zawartej w załączniku nr 2 do uchwały, stanowiącej rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, nie wskazano sposobu rozpatrzenia uwag przez Radę Gminy. W kolumnie "Rozstrzygnięcie Rady Gminy załącznik do uchwały nr....." przy poszczególnych uwagach, nieuwzględnionych przez Wójta Gminy I brak jakichkolwiek oznaczeń ,,+" lub "-", które wskazywałyby sposób rozpatrzenia uwagi. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W niniejszym przypadku, z uwagi na usytuowania zbiornika na całym obszarze opracowania planu, konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w I wniósł o jej uwzględnienie, uznając ją za w pełni zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy I z "[...]"r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy I w obrębie geodezyjnym N, podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w tym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, którą to procedurę inicjuje uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. W toku procedury uchwalania planu miejscowego organ zobowiązany jest m.in. do wystąpienia o zaopiniowanie rozwiązań przyjętych w jego projekcie do podmiotów wymienionych w art. 17 pkt 6 lit. a. W toku procedury uchwalania planu miejscowego organ zobowiązany jest do podjęcia szeregu czynności, określonych w art. 17 u.p.z.p. Jedną z takich czynności jest obowiązek wystąpienia o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4.u.p.z.p.). Obowiązki organu wynikają także z innych ustaw, m.in. z ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017r. poz. 2126, dalej: P.g.i.g.). Zgodnie z art. 95 ust. 1 P.g.i.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Dlatego też w razie wystąpienia udokumentowanych wód podziemnych bezwzględnym obowiązkiem Rady jest uwzględnienie tego obszaru w uchwalanym planie i oznaczenie granic takiego terenu. Z opracowania ekofizjograficznego stanowiącego część dokumentacji planistycznej w niniejszej sprawie wynika, że Główny Zbiornik Wód Podziemnych GZWP – "[...]" posiada szczegółową dokumentację hydrologiczną, w której proponuje się objąć strefą ochronną określoną powierzchnię ze względu na jego częściową izolację, lecz takowa strefa na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz.U.2017, poz. 1566 z póź. zm) nie została ustanowiona. W kontekście rozpatrywanej skargi należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w toku procedury uchwalania przedmiotowej uchwały wymagane było zasięgnięcie opinii właściwego organu administracji geologicznej. Konieczność taka istnieje, gdy regulacją planu objęte są udokumentowane złoża kopalin i wody podziemne (tiret 4 ww art.). Faktem jest, iż takowe nie zostały uwzględnione w ustaleniach dotyczących przeznaczenia terenów funkcjonalnych na obszarze objętym zaskarżonym planem (§ 4). Tym samym, żadne jego regulacje - ustalające przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określające sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) - nie dotyczą Głównego Zbiornika Wód Podziemnych "[...]". Sam fakt, cały obszar objęty planem zlokalizowany jest w zasięgu tego zbiornika nie mógł przesądzać o konieczności pozyskania opinii organu administracji geologicznej. Była ona więc zbędna. Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Przed oceną zarzutu skargi celowym wydaje się poczynienie spostrzeżeń dotyczących natury uwag w rozumieniu, jakim posługuje się przywołany art. 20 w/w ustawy. Uwagi są wyrazem krytyki wobec projektu albo wskazują kierunki alternatywnych rozwiązań, czyli innych, niż przyjęte w projekcie. Na tym etapie procedury planistycznej uwaga może zawierać żądanie uwzględnienia zarówno interesu prawnego, jak i faktycznego w projekcie planu. W zakresie kompetencji organu wykonawczego gminy mieści się zarówno możliwość uwzględnienia wszystkich złożonych uwag w całości lub w części, jak i możliwość odrzucenia uwag w całości. Każde z przedstawionych rozstrzygnięć organu wykonawczego korzysta z domniemania legalności. Jeżeli organ wykonawczy gminy uwzględnia uwagi, to wprowadza ich treść do projektu studium lub planu miejscowego. Odrzucenie uwag jest równoznaczne z brakiem wprowadzenia zmian do ustaleń projektowanego aktu planowania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają formy prawnej rozstrzygnięcia uwzględniającego oraz odrzucającego uwagę. Wskazaną lukę uzupełnia judykatura oraz jurysprudencja, uznając, że prawną formą rozstrzygnięcia jest zawiadomienie (czynność materialno-techniczna kończąca postępowanie w sprawach skarg i wniosków w trybie określonym art. 238 i art. 247 Kodeksu postępowania administracyjnego bądź niezaskarżalne i niepodlegające uzasadnieniu zarządzenie. Rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy nie jest zaskarżalne ani w administracyjnym toku instancyjnym, ani w drodze skargi do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 7 u.p.z.p. Jednakże ustawodawca przewidział pewne szczególne i specyficzne rozwiązanie, które wzmacnia pozycję podmiotów partycypujących, pozbawionych w przedmiotowych sprawach środków zaskarżenia. Można je określić mianem "dewolucji kompetencji do rozstrzygnięcia uwag z mocy ustawy". Mianowicie organ wykonawczy gminy po wydaniu rozstrzygnięcia uwzględniającego lub odrzucającego uwagę sporządza, jak stanowi art. 11 pkt 11 oraz art. 17 pkt 14 u.p.z.p., "listę uwag nieuwzględnionych", a w dalszej kolejności przekazuje ją (wraz z projektem aktu i innymi dokumentami) radzie gminy. Organ stanowiący podejmuje ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie uwag, których nie uwzględnił uprzednio organ wykonawczy gminy. Po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy projektu aktu planowania przestrzennego wraz z listą uwag nieuwzględnionych aktualizują się kompetencje rady gminy, która ostatecznie rozstrzyga o uwzględnieniu lub odrzuceniu poszczególnych uwag z listy. Struktura postępowania rady gminy, w świetle ustaleń judykatury i jurysprudencji, co do zasady uchodziła za dwuetapową i przedstawiała się następująco: 1/ rozpatrzenie uwag z listy uwag nieuwzględnionych i podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia w formie uchwały (uwzględnienie uwag z listy w całości lub w części i zobowiązanie organu wykonawczego gminy do aktualizacji projektu aktu bądź odrzucenie wszystkich uwag), a następnie, w zależności od decyzji organu stanowiącego, 2/ albo głosowanie nad projektem aktu (jeżeli wszystkie uwagi z listy zostały odrzucone), albo przekazanie projektu organowi wykonawczemu w celi aktualizacji i ponowienia czynności procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. W dotychczasowym orzecznictwie NSA dominował pogląd, że każdą zgłoszoną uwagę należy rozpoznać indywidualnie, co oznaczało, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno mieć charakter indywidualnej uchwały organu stanowiącego gminy. Co istotne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu, tym bardziej, jeśli rada gminy poszczególnych uwag nie uwzględniając zawarła w odniesieniu do każdej z nich informacje i wyjaśnienia dotyczące rozpatrzenia każdej z nich. Ponadto to, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Koniecznym jednak jest, by każda z uwag została wyszczególniona, co do każdej z nich przedstawiono stanowisko rady gminy, a także w odniesieniu do każdej z uwag zawarto motywy, jakimi kierowała się rada rozstrzygając o tych uwagach. Fakt, że uchwała dotyczyła wielu uwag nie zmienia ogólnego indywidualnego jej charakteru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11; i inne). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w ramach przyznanych jej przez ustawodawcę kompetencji do określenia w uchwałach - planach miejscowych - zasad zagospodarowania terenu realizuje tzw. władztwo planistyczne. Objawia się to w tym, że samodzielnie ustala przeznaczenie terenu pod określone funkcje i określa zasady zagospodarowania dla terenu, który ma taką funkcję realizować (porównaj: wyrok NSA z 26 września 2017 r. II OSK 106/16). Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takim właśnie przepisem jest m. in. analizowany art. 20 u.p.z.p. będący wyrazem bezpośredniej demokratyzacji planistycznej. Popełnienie błędu przez radę gminy przez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. niesie ze sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie miejscowego planu, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności omawianej uchwały. Nie sposób wykluczyć, że niezasadne nieuwzględnienie uwagi może, w perspektywie czasowej, skutkować stwierdzeniem - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018, poz. 994 j.t.). - nieważności planu (jego części) właśnie w zakresie nieuwzględnionej uwagi. Dziać się tak będzie przede wszystkim wówczas, gdy z powodu braku uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego uwagi do projektu planu nie można poznać motywów działania rady gminy i z tej przyczyny nie można odeprzeć zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. Wprawdzie rzeczone stwierdzenie nieważności z natury swej odnosi zawsze skutek wsteczny (ex tunc), tj. od daty podjęcia skarżonej uchwały, jednak póki powyższe nie nastąpi teren (jego część) objęty ustaleniami planistycznymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zagospodarowany zgodnie z jego przeznaczeniem i sposobami zagospodarowania (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Skutków takowej zabudowy i zagospodarowania nie będzie można usunąć z wykorzystaniem instytucji normującej samowolę budowlaną, jako, że zainwestowanie przedmiotowego terenu odbyło się w pełnej zgodności z prawem miejscowym, skoro rzeczonemu źródłu przysługiwało domniemanie zgodności z prawem do czasu konstytutywnego rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie nieważności. W tym też rozumieniu miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego, którego następczo stwierdzono nieważność (jego część) wywrze nieodwracalne skutki prawne. Rekapitulując, uprawniona wydaje się teza, że bezzasadne nieuwzględnienie uwag do projektu planu w trybie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., może w przyszłości skutkować niemożnością restytucji zabudowy (sposobu zagospodarowania) terenu dokonanej w czasookresie sprzed stwierdzenia nieważności tegoż planu (jego części), co z kolei implikuje stwierdzenie, że w powyższym zakresie ustalenia planistyczne wywarły nieodwracalne skutki prawne definiowane jako niekompatybilność efektu stwierdzenia nieważności planu miejscowego z zainwestowaniem terenu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że wprawdzie sposób rozpatrzenia uwag nie został uregulowany, to jednak rozstrzygnięcie, o którym mowa, ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, to w załączniku do uchwały musi zostać zawarte stwierdzenie, które uwagi (od kogo pochodzące i jakiej treści) zostały uwzględnione, jak również nieuwzględnione, wraz z krótkim uzasadnieniem wskazującym, w jaki sposób to nastąpiło. Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu. Owa bezsporna okoliczność świadczy o tym, iż doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości. Stąd też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak, w sentencji.