II SA/Ol 497/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2021 r., nr XXVIII/413/21 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb nr [...] miasto Morąg; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miejskiej w Morągu na rzecz I. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 11 lipca 2025 r. I. M. (dalej jako: "skarżący", "strona"), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej w Morągu nr XXVIII/413/21 z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Morąg w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak precyzyjnych zapisów w treści uchwały umożliwiających budowę garaży na granicy działki na terenie oznaczonym symbolem 6 KS. Dotychczasowy zapis nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego, faktycznego i celowego uzasadnienia, uniemożliwia realizację inwestycji na działkach nr [...] i [...]; - naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP – w ten sposób, że na skutek braku istotnego wpisu w treści planu skarżący został narażony na niepewność co do przysługujących mu praw i obowiązków, a także realną stratę ekonomiczną – co godzi w konstytucyjne zasady: zaufania do organów władzy publicznej oraz stanowionego przez nie prawa; - naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może w sposób nieuzasadniony i nadmierny ograniczać prawa własności. Uchwalenie planu nie może prowadzić do pozbawienia właściciela możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z przeznaczeniem gruntu, chyba że istnieją obiektywne i racjonalne powody. Skarżący skonkludował, że brak istotnego zapisu o możliwości budowy na granicy działki w § 78 pkt 1 uchwały Rady Miasta Morąg nr XXVIII/413/21 dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg spowodował, że zakupione przez niego działki nie mogą zostać zagospodarowane zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżący wskazał, że w związku z całą inwestycją poniósł koszty związane z zakupem działki oraz sporządzeniem dokumentacji architektoniczno-budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione. Zgodnie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010 r. sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W tym kontekście strona dostatecznie wykazała w skardze, że plan miejscowy obejmuje ustaleniami jej działki i określa dopuszczalny sposób ich zagospodarowania, wprowadzając tym samym również ograniczenia w wykonywaniu przysługującego do wymienionych działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Uznanie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skuteczność skargi jest zatem uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi: istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 56/22 wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na przedmiotową uchwałę. W wyroku tym stwierdzono nieważność określonych przepisów uchwały (nie orzeczono jednak o stwierdzeniu w całości nieważności § 78 pkt 1 uchwały dotyczącego obszaru, na którym położone są działki skarżącego). Co istotne jednak w tym wyroku, Sąd w ramach dokonanej kontroli skarżonej uchwały nie stwierdził naruszeń dotyczących trybu jej sporządzenia, co z kolei wiąże skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie. Związanie bowiem wynikające z art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. W rozpoznawanej sprawie istotą zarzutów skarżącego jest natomiast brak istotnego zapisu w § 78 pkt 1 uchwały Rady Miasta Morąg nr XXVIII/413/21 dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Morąg o możliwości budowy na granicy działki. Spowodowało to według strony, że zakupione przez nią działki o nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...] obręb [...], nie mogą zostać zagospodarowane zgodnie z ich przeznaczeniem. Wskazane działki skarżącego znajdują się na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 6KS. Stosownie do § 78 pkt. 1 zaskarżonej uchwały dla urządzeń obsługi komunikacji – parkingów samochodowych, zatok parkingowych, stacji paliw, zespołów garaży, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 KS – 34 KS ustala się możliwość realizacji nowych oraz rozbudowy istniejących przy zachowaniu następujących warunków: a) Parkingi mogą być realizowane na terenie zabudowy wielorodzinnej, zabudowy mieszkalno-usługowej, usługowej i przemysłowej; b) Wielkość parkingów uzależniona jest od przepisów w zakresie ochrony środowiska; c) Projektowane zespoły i ciągi garaży winny być oddzielone od zabudowy mieszkalnej zielenią izolacyjną. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Podkreślić trzeba, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które muszą być określone w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miały istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie zasad uchwalenia planu, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem, bądź też wręcz jego niewykonalność (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. nauk. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Wolters Kluwer, Wyd. 2, Warszawa 2016 r., s. 225). Niewątpliwie treść przepisów planu miejscowego determinuje sposób wykonywania prawa własności. Zasady zagospodarowania działek budowlanych muszą być określone w sposób jednoznaczny. Postanowienia planistyczne nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, muszą być spójne. Przyjmuje się, że podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych (w zależności od potrzeb) w zakresie dyktowanym treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. muszą być oznaczone w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 21 maja 2025 r., IV SA/Po 273/25, dostępny w CBOSA). Tymczasem w odniesieniu do działek skarżącego nie dopełniono obowiązków wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie określając podstawowych parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które zgodnie z tym przepisem muszą być w sposób obligatoryjny ustalone. W konsekwencji nie wiadomo, czy możliwa jest budowa garaży na działkach skarżącego w granicy działek. Dostrzec w tym kontekście należy, co musi mieć na uwadze organ planistyczny, że plan miejscowy nie jest sporządzany tylko dla Gminy, ale również właścicieli nieruchomości objętych tym planem, którzy mogą realizować swoje uprawnienia do ich zabudowy. Niewątpliwie w odniesieniu do działek skarżącego doszło do naruszenia zasad sporządzenia zakwestionowanego planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą. Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia istotnych wad, należało uwzględnić interes prawny skarżącego oraz rozmiar i rangę naruszeń zasad, jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1287/11, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, sąd w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb nr [...] miasto [...]. W pkt II w pozostałym zakresie sąd skargę oddalił, uznając, że pozostaje ona poza zakresem interesu prawnego skarżącego. Pozostałe ustalenia planu miejscowego nie naruszają bowiem uprawnień skarżącego. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi, rozstrzygnięto w pkt III w oparciu o art. 200 p.p.s.a