II SA/Ol 499/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Biskupcu na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 25 maja 2022 r. nr L/298/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 25 maja 2022 r. Rada Miejska w Biskupcu podjęła uchwałę Nr L/298/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (dalej jako: "uchwała o ekwiwalencie"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), dalej jako: "u.o.s.p." W § 1 ustalono ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości – 23 zł; w § 2 ustalono ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości – 10 zł; w § 3 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Biskupca, zaś w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 02.06.2022 r. pod poz. 2612. W skardze z 28 kwietnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Biskupcu (dalej jako: "prokurator", "skarżący") wniósł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w Biskupcu z 25 maja 2022 r. nr L/298/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 38 pkt 12 i art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 poz. 194), poprzez wskazanie w § 1 skarżonej uchwały, że ekwiwalent należny jest w zryczałtowanej wysokości za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu co stanowi zmianę obowiązującego w tym zakresie unormowania ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że Rada przekroczyła delegację ustawową i swoje kompetencje. Przytoczono treść art. 15 ust. 2 i 2 u.o.s.p. wskazując, że uchwała winna zawierać pełny zakres regulacji wskazanego przepisu, jednocześnie nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza jego zakres. Wszelkie odstępstwa od katalogu spraw podlegających regulacji, zawartych w tym przepisie, stanowi istotne naruszenie prawa. W treści uchwały posłużono się terminem "uczestniczył" w ramach ustalenia ekwiwalentu, a także ustalono kwotę w sposób zryczałtowany, niepowiązany z godzinowym wymiarem czasu, regulując zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdy z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Biskupca wniósł, w imieniu Rady Miejskiej w Biskupcu, o oddalenie skargi w całości oraz na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wyjaśnił, że wobec podniesionego zarzutu, że ekwiwalent pieniężny naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, treść podjętej uchwały nie może być interpretowana w oderwaniu od jej podstawy prawnej, co oznacza, że ustalone w uchwale stawki należy rozumieć w ten sposób, że odnoszą się do każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W tym miejscu należy wskazać, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, zaś prokurator zawiadomiony o powyższym nie zażądał w terminie rozpoznania wniesionej skargi na rozprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne oraz nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja RP, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria sąd stwierdził, że skarga prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na zakres samego aktu prawa miejscowego niezbędne jest wyeliminowanie go z porządku prawnego w całości, bowiem pozostała treść tego aktu nie zawiera już żadnej treści normatywnej. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 25 maja 2022 r. nr L/298/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach, a jej podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu stanowił art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust. 1 wskazywał, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Porównanie przywołanych regulacji, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Skoro w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ustawodawca posługuje się pojęciem "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", to zapis § 1 i § 2, który nie zawiera takiego wskazania a jedynie podaje kwotę jaka zastała ustalona za określony udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu nie wypełnia delegacji ustawowej, pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie określonym momentem w którym przysługuje ekwiwalent pieniężny. Z tego też względu zakwestionowane zapisy w skarżonej uchwale pozostają w sposób oczywisty niezgodne z zapisem ustawowym, taki dualizm nie może pozostać w porządku prawnym. Zakwestionowany przez prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego zapisu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4957/21, wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 3 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Biskupca oraz § 4, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.