II SA/Ol 518/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 roku sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" przyznano J. i K. R. występującym poprzez przedstawiciela ustawowego – M. R., zaliczkę alimentacyjną w łącznej kwocie 340 zł miesięcznie na okres zasiłkowy od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. W dniu 14 grudnia 2006r. do organu I instancji wpłynęło pismo dłużnika alimentacyjnego – A. R., który wskazał, że dokonywał na rzecz swoich dzieci dobrowolnych wpłat tytułem alimentów. Z uwagi na nie ujawnienie przez M. R. wskazanej okoliczności decyzja przyznająca świadczenie alimentacyjne została uchylona decyzją z dnia "[...]" Następnie decyzją z dnia "[...]" ten sam organ uznał, że kwota w wysokości 4080 zł pobrana przez M. R. w okresie od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. jest nienależnie pobraną zaliczką alimentacyjną i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień spłaty. Na skutek odwołania złożonego od powyższej decyzji przez M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując przede wszystkim na niedopuszczalność uznania pobranej zaliczki za nienależnie pobrane świadczenie z jednoczesnym wyznaczeniem terminu zwrotu kwoty tej zaliczki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia "[...]" organ I instancji uznał, iż kwota 4080 zł pobrana w okresie od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. jest nienależnie pobraną zaliczką alimentacyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że ponowna analiza zebranych w sprawie dokumentów pozwala przyjąć, że dochód strony po uwzględnieniu niewskazanego wcześniej dochodu niepodlegającego opodatkowaniu w roku 2004r. przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do pobierania ww. świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. R.. Przyznała w nim, że uzyskiwała dodatkowe dochody, których nie uwzględniła we wniosku o przyznanie świadczeń. Podała jednak, że zgodnie z informacją uzyskaną od komornika, otrzymane wpłaty mogły być zaliczone na zaległości alimentacyjne, które powstały przed wydaniem decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej, a to miało miejsce w jej sytuacji. Wskazała również, że uchybienie, które jej zarzucono wynika z niewiedzy w zakresie prawa odnośnie przesłanek warunkujących przyznawanie przedmiotowego świadczenia. Powołała się także na to, że środki uzyskane tytułem zaliczki alimentacyjnej zostały w całości wydatkowane na potrzeby dzieci, zaś jej aktualna sytuacja materialna uniemożliwia spłatę ustalonej decyzją należności. Odwołująca podniosła też, że organ I instancji orzekł w jej sprawie z pominięciem art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który pozwala na umorzenie należności w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono ustalony stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy prawa, stanowiące podstawę orzekania. Wskazano, iż przy ubieganiu się o zaliczkę alimentacyjną na okres zasiłkowy trwający od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. M. R. nie podała, że dłużnik alimentacyjny – A. R. począwszy od miesiąca maja 2004r., dokonywał na rzecz swoich dzieci dobrowolnych wpłat tytułem zasądzonych alimentów, co w konsekwencji miało wpływ na ustalenie dochodu rodziny wnioskującej za 2004r. w wysokości nie przekraczającej ustawowego kryterium dochodowego oraz przyznanie jej na dzieci prawa do zaliczki alimentacyjnej. Tymczasem podstawową przesłanką uzasadniającą przyznanie stronie prawa do świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej jest bezskuteczność egzekucji zobowiązania wynikającego z tytułu wykonawczego. Natomiast po ponownym przeanalizowaniu wniosku strony wraz z załączonymi dokumentami oraz uwzględnieniu nie wykazanego wcześniej dochodu nie podlegającemu opodatkowaniu w 2004r. okazało się, że dochód na osobę w rodzinie wnioskującej przekraczał kryterium dochodowe, uprawniające do pobierania zaliczki alimentacyjnej. Wyjaśniono istotę i charakter świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej oraz podano przesłanki warunkujące przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Skargę na powyższą decyzje wywiodła M. R., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 kpa, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i cząstkową ocenę materiału dowodowego poprzez pominięcie faktu, że skarżąca zaliczyła środki otrzymane od dłużnika na okres poprzedzający okres zasiłkowy. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej poprzez uznanie, że kwota zobowiązania alimentacyjnego wypłaconego przez zobowiązanego jest zaliczona do dochodu w rozumieniu tej ustawy podczas gdy wierzyciel deklaruje, że zaliczył ją na roszczenia alimentacyjne za poprzedni okres. Skarżąca podała również, że nie było jej celem zatajanie dodatkowego dochodu pochodzącego z wpłat dokonywanych przez A. R.. Uznała jedynie, iż zaliczenie tych środków na poczet zaległych zaliczek obejmujących wcześniejszy okres, powoduje, że nie musiała ich wykazywać w kolejnym roku. Nie poinformowanie o wpłatach pieniężnych A. R. było więc skutkiem niewiedzy. Wskazała także, że środki w postaci zaliczki alimentacyjnej zostały w całości wydatkowane na potrzeby jej dzieci, zaś sytuacja materialna uniemożliwia jej spłatę ustalonej nienależnie pobranej zaliczki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podkreślając przede wszystkim, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r o. postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Dochód rodziny organ ustala w oparciu o wniosek osoby ubiegającej się o zaliczkę alimentacyjną wraz z załączonymi do wniosku dokumentami. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), które to poprzez odesłanie z art. 18 ust. 1 wspomnianej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej ma zastosowanie również do postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej, do wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej należy dołączyć oświadczenia członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Natomiast w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca określił szczegółowo, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu. Jednym z elementów dochodu są m.in. wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, szczegółowo wymienione w tym przepisie, w tym m.in. alimenty na rzecz dzieci. Skarżąca nie wykazała jednak alimentów płaconych przez A. R. w roku poprzedzającym rok zasiłkowy (rok 2004). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim warto wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. 05.86.732) zaliczką alimentacyjną jest kwota wypłacona przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Natomiast w myśl art. 7 zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, z tym, że zaliczka taka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca wskazała jako kwotę dochodu za 2004r. sumę 20200,18 zł. Według niej zatem miesięczny dochód rodziny w liczbie 3 osób w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł 561,12 zł, co nie stanowiło przekroczenia wskazanej w art. 7 ust. 2 kwoty dochodu w wysokości 583 zł, do której zaliczka przysługiwała. Jednakże w dniu 14 grudnia 2006r. do organu I instancji wpłynęło pismo dłużnika alimentacyjnego – A. R., który wskazał, że dokonywał na rzecz swoich dzieci dobrowolnych wpłat tytułem alimentów. Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów wpłat (k.-72) wynika, że dłużnik alimentacyjny A. R. począwszy od miesiąca maja 2004r. dokonywał regularnych wpłat tytułem alimentów na rzecz swoich dzieci, co potwierdziła M. R.. Wpłacone przez dłużnika alimentacyjnego sumy sprawiły, że dochód rodziny strony skarżącej przekroczył kwotę 583 zł, co spowodowało, iż w tym przypadku zostało przekroczone dopuszczalne kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zaliczki alimentacyjnej. Należy w tym miejscu wskazać, że z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) wynika, że do wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej należy dołączyć oświadczenia członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Natomiast jednym z elementów dochodu jaki trzeba przedstawić we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej są m.in. wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006r., Nr 139, poz. 992) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, szczegółowo wymienione w tym przepisie, w tym m.in. alimenty na rzecz dzieci. Wspomniane rozporządzenie oraz ustawa o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, ma zastosowanie również do postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej. Nie poparty żadnymi argumentami prawnymi jest zarzut strony skarżącej, że nie poinformowanie przez nią właściwych organów o wpłatach pieniężnych dokonanych przez A. R. w 2004r. było skutkiem jej niewiedzy. We wniosku z dnia 23 września 2005r. o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, przedłożonego i podpisanego przez M. R. znajdowało się bowiem stosowne pouczenie, że w przypadku zmiany liczby członków rodziny lub innych zmian mających wpływ na prawo do zaliczki alimentacyjnej, zwłaszcza uzyskania dochodu, osoba ubiegająca się o zaliczkę alimentacyjną jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach organ właściwy wierzyciela. Tekst pouczenia został wytłuszczony. Podobne pouczenie zostało zawarte w decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" przyznającej K. R. i J. R. (przedstawicielem ustawowym jest M. R.) zaliczkę alimentacyjną. Ponadto we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej znajdowało się pouczenie, że składane oświadczenie obejmuje dochody wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym także dochody obejmujące otrzymywane świadczenia alimentacyjne. Skarżąca dodatkowo podpisała w dniu 27 sierpnia 2005r. oświadczenie, że w 2004r. nie otrzymywała dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Mimo stosownych pouczeń skarżąca nie dopełniła nałożonego na nią obowiązku. Już we wspomnianym wniosku nie zamieściła informacji o dochodach uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego. Nie wskazała ich również w późniejszym okresie. Wskazać także należy, iż nie są pozbawione racji twierdzenia organu, że w przypadku, gdy dłużnik wywiązuje się dobrowolnie z obowiązków alimentacyjnych to nie można przyjąć, iż egzekucja jest bezskuteczna, co jest jednym z warunków otrzymania zaliczki alimentacyjnej. W sytuacji, gdy dłużnik nie dokonuje pełnych wpłat na należności alimentacyjne wierzyciel może prowadzić egzekucję przeciwko dłużnikowi. O należnościach wyegzekwowanych od dłużnika z kolei winien być powiadomiony organ wypłacający zaliczkę, albowiem art. 10 ust. 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowi, że organ właściwy wierzyciela po upływie kwartału dokonuje rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym. Konsekwencją tego jest zmiana wysokości przyznanej zaliczki w następnym kwartale stosownie do treści art. 10 ust. 8 ostatnio wymienionej ustawy, który stanowi, iż wysokość zaliczki w następnym kwartale stanowi różnicę pomiędzy świadczeniem alimentacyjnym albo kwotami, o których mowa w art. 8, a wysokością wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego. W tym miejscu przytoczyć należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. I OSK 1824/06 (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA), w którym stwierdzono, że "wyegzekwowanie jakiejkolwiek kwoty z tytułu świadczeń alimentacyjnych stwarza obowiązek po stronie organu administracji dokonania rozliczenia w danym kwartale w stosunku do wypłaconej za ten okres zaliczki alimentacyjnej. W żadnym z przepisów wspomnianej ustawy ustawodawca nie określił, o jaki rodzaj wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego chodzi i stąd brak jest podstaw aby zróżnicować kwestię wyegzekwowanych przez komornika kwot na poczet zaległości czy też świadczeń bieżących". W tej sytuacji w ocenie Sądu nie może ostać się również argument skargi wskazujący, że skarżąca zaliczyła środki otrzymane od dłużnika na okres poprzedzający okres zasiłkowy. Istotnym jest w tym miejscu również wskazać, co znajduje swoje potwierdzenie w dorobku orzeczniczym, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005r., I SA/Wa 331/05 nr LEX 187405 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2008r. IV SA/Wr 354/08 orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). W przedmiotowej sprawie wskazany tryb postępowania został dochowany, ponieważ Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]" uchylił swoją decyzję z dnia "[...]", (nr "[...]") przyznającą stronie skarżącej zaliczkę alimentacyjną na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. Decyzja ta stała się ostateczna, wskutek braku wniesienia odwołania przez skarżącą. W związku z zaistniałym stanem faktycznym, prawidłowo organy uznały wypłacone skarżącej świadczenie za nienależnie pobrane. Stosownie bowiem do treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej) za nienależne świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Nie ulega wątpliwości, że wskutek braku zaliczenia do dochodu skarżącej alimentów świadczonych dobrowolnie przez dłużnika alimentacyjnego, dochód rodziny skarżącej uprawniał do otrzymywania zaliczki alimentacyjnej. Zaliczenie zaś tych wpłat do dochodu spowodowało, że rodzina skarżącej dochód ten przekroczyła, co spowodowało z kolei, że nie przysługiwało prawo do zaliczki alimentacyjnej z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Skarżąca jak wykazano natomiast wyżej była pouczona o tym, iż alimenty świadczone na rzecz dzieci wchodzą do dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Skarżąca była także prawidłowo pouczona o obowiązku ujawnienia otrzymywanych alimentów na rzecz dzieci, czego nie uczyniła. Niezależnie od powyższego wskazać należy na treść art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wpłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierająca te świadczenia. Skarżąca we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej świadomie wprowadziła organ w błąd, co w konsekwencji umożliwiło jej otrzymanie zaliczki alimentacyjnej. Rację ma także Kolegium wskazując, że w sprawie nie został naruszony przez organy orzekające art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z jego treści wynika, iż organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Redakcja przepisu wskazuje, iż organ może rozważyć kwestię umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń dopiero po wcześniejszym wydaniu decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, nie zaś przed wydaniem takiej decyzji. Skoro w sprawie skarżąca taki wniosek złożyła to obowiązkiem organu będzie ten wniosek rozpoznać, bowiem decyzje w sprawie nienależnie pobranych świadczeń zostały wydane. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.