II SA/Ol 527/19

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 5 lipca 2018 r., nr XLVI-431/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Olsztynek stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Olsztynku podjęła w dniu 5 lipca 2018 r. uchwałę nr XLVI-431/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Olsztynek. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie zaskarżył powyższy akt w zakresie dotyczącym § 3. Zarzucił, że przepis ten został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137 ze zm.), dalej: ustawa. W § 3 uchwały ustalono bowiem, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu oraz poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 15 m od tzw. miejsc chronionych: dworców kolejowych, szkół, przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych oraz kościołów (ust.1), a odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od budynku lub obiektu, o którym mowa w ust. 1 ustala się mierząc najkrótszą drogę między wejściem do tego budynku lub obiektu, a wejściem do miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, możliwą do przebycia bez naruszania przepisów prawa, podczas gdy uregulowanie takie pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, zwłaszcza z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Prokurator wskazał, że przyjęta odległość sprzeciwia się celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, walce z patologią społeczną, jaką pozostaje problem nadużywania alkoholu. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezpodstawnej. Wskazał, że położenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 15 m od obiektów chronionych oznacza bliskie sąsiedztwo z tymi obiektami, ale uwzględnia również kwestię, m.in. koncentracji zabudowy na terenie gminy wiejskiej i konieczność realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Z uwagi na niewielką powierzchnię terenu występuje gęste skupisko zabudowań, a w związku z tym w niektórych przypadkach nie ma możliwości zachowania między miejscami chronionymi a miejscami sprzedaży napojów alkoholowych odległości mniejszej niż 15 m. Tak jest np. "[...]" gdzie sklep i świetlica są w jednym budynku. W trakcie rozprawy Prokurator zmodyfikował zarzut skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze. zm.) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Nie każda jednak wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazany powyżej przepis dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego, przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Zatem nie każde naruszenie prawa uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy wskazać, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 - 3 ustawy, winny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej, w tym uchwał organów samorządu, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA). Wskazany obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Ponadto, należy wskazać, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, CBOSA). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, CBOSA). Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W niniejszej sprawie Rada Miejska decydowała m.in. o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wprawdzie formalnie uchwała ta zawiera uzasadnienie, ale jego treść wskazuje jedynie na zmianę przepisów ustawy skutkującą koniecznością podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Takie uzasadnienie w żadnej mierze nie pozwala na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Rada Miejska zdecydowała o przyjętej odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych. Z uzasadnienia tej uchwały nie wynika w szczególności, jakimi celami kierowała się Rada Miejska ustalając w zaskarżonym przepisie odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od m.in. szkół, przedszkoli i miejsc kultu religijnego. Brak uzasadnienia zarówno przesłanek, które legły u podstaw podjęcia tej uchwał, jak i brak uzasadnienia, dlaczego ustalono sporną odległość jako "nie mniejszą niż 15 m", powinien być oceniony jako istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu badanej uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości, szczególnie tak niewielkiej, jak 15 m, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Stwierdzić należy, że projekt uchwały posiada uzasadnienie, jednak jest to uzasadnienie również bardzo lakoniczne i nie może zastąpić właściwego uzasadnienia uchwały. Dopiero bowiem uchwała jako akt prawa miejscowego podjęty przez właściwy organ, ma charakter wiążący. Projekt uchwały nie ma natomiast takiej mocy. Tym samym skoro z uzasadnienia uchwały nie wynika, jakimi wartościami lub celami kierowała się Rada Miejska ustalając odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych, to zaskarżony przepis uchwały nie poddaje się kontroli sądowej, mimo że takiej kontroli podlega. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.