II SA/Ol 541/14

Dnia 1 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki A z dnia 13 sierpnia 2013r. o ustalenie warunków zabudowy, uzupełnionego pismem z dnia 13 września 2013 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo-usługowego o 6 kondygnacjach naziemnych przy ul. [...] w O., obręb [...], dz. nr [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działek nr [...] objętych w części wnioskiem inwestora został wyznaczony obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponieważ szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...] wynosi 81 m, przyjęta zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. minimalna szerokość obszaru analizowanego wyniosła, co najmniej 243 m (3 x 81 m) w każdą stronę od wszystkich granic tego terenu z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działki nr [...] należącej do Spółki B, oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem Ba jako teren przemysłowy o powierzchni 37,9 ha, gdyż wykracza ona poza granice obszaru analizowanego i nie wpływa na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i linii zabudowy. Powiększono natomiast obszar analizowany o fragment ul. [...], będącej przedłużeniem ul. [...] i podobnie jak ul. [...] będącej drogą krajową, gdyż znajdująca się przy niej zabudowa pozwala na wyraziste określenie linii i parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do ul. [...]. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa i produkcyjna. W oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ m.in. wyznaczył: linię zabudowy w odległości min. 21 m od krawędzi jezdni ul. [...], wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie do 0,14, szerokość elewacji frontowej na 26 m, wysokość gzymsu/attyki dla nowej zabudowy na 24,4 m (z przeprowadzonej analizy wynikało, że na dz. [...] wysokość zabudowy biurowo-usługowej wynosi 6 kondygnacji). Od powyższej decyzji właściciel sąsiedniej działki R.N. wniósł odwołanie podnosząc, że organ pominął negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji w postaci obiektu biurowo-użytkowego o 6 kondygnacjach naziemnych na obiekt handlowy skarżącego, gdyż nawet w najdalszych obszarach zbliżonych do ul. [...] brak jest obiektów o wskazanej wysokości, większość z obiektów ma od 2 do 4 kondygnacji naziemnych. Poza tym dopuszczalna długość elewacji frontowej została określona na 26 m i w tej sytuacji obiekt handlowy należący do skarżącego zostałby przysłonięty od strony ul. [...] na długości około 14-18 m. Skarżący wskazał również, że teren objęty planowaną zabudową to dawne grzęzawiska i w przypadku zabijania pali w celu posadowienia budynku może dojść do spękania obiektów sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kolegium uznało, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy było prawidłowe. Słusznie organ I instancji uznał, że niecelowe jest uwzględnianie pełnego obrysu działki nr [...], a z drugiej strony racjonalnie uzasadniono powiększenie obszaru analizowanego o fragment ul. [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że obszar przyjęty do analizy, o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, może być również wyznaczony w innej formie niż koło. W wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, usługowa oraz produkcyjna. Zatem planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium uznało również, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, tj. teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tej sytuacji organ I instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy tej inwestycji. Na powyższą decyzję R.N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że granice analizowanego obszaru zostały wyznaczone w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czyli 243 m. W takiej odległości brak jest obiektów porównywalnych do planowanego obiektu o 6 kondygnacjach naziemnych. Rozszerzenie terenu analizowanego o ul. [...] działka nr [...], które są oddalone od działki [...] o 700 m, nie może być podstawą do wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wysokość górnej krawędzi elewacji wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W okolicy natomiast nie ma zabudowań spełniających wymagania nowej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa o wysokości 6 kondygnacji w związku z czym ustalenie dla planowanej inwestycji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej było konsekwencją przeprowadzonej analizy. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - Spółki A - wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że ul. [...] i [...] mają charakter przemysłowy, znajdują się przy nich przedsiębiorstwa i biura. Zatem nie można traktować oddziaływania przedmiotowej inwestycji w sposób, jakby badało się zacienienie projektowaną budowlą domu jednorodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie podstawowe zarzuty skargi dotyczą analizy przeprowadzonej w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący kwestionuje obszar analizowany, na którym przeprowadzono ustalenia dla potrzeb niniejszego postępowania. Jego zdaniem, niezasadnie zwiększono zasięg obszaru analizowanego o fragment ul. [...]. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 cyt. ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11 wskazał, że ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga by zasada dobrego sąsiedztwa zawarta w powołanym przepisie była interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu i porządku urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania urbanistycznej spójności planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa po pierwsze, jedynie minimalne wielkości - w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m" dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Z unormowania tego wynika bowiem, że przy ustalaniu granic obszaru analizowanego bierze się pod uwagę szerokość frontu działki inwestora, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jednie minimum tak określonego obszaru. Drugi warunek wynikający z wskazanego przepisu polega na tym, że granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż 50 m. Norma 50 m nie jest sztywną, a jedynie minimalną i to od warunków konkretnej sprawy zależy, czy ta norma minimalna okaże się wystarczająca, czy zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Obszar analizowany wyznacza się "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), z którego to uregulowania wynika bezsprzecznie, że należy uwzględniać spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z zabudową już istniejącą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulacje art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. umożliwiają w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa tj. zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego). Odstępuje się od wąskiego rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa". Przyjmując szerokie rozumienie "dobrego sąsiedztwa" wskazuje się nawet, że należy dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1997/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 64/12 - dostępne w CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się i podziela wyżej przedstawioną interpretację prawną pojęcia "dobrego sąsiedztwa". Nie można bowiem w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego i przyjmować jako prawidłowy wyłącznie taki sposób, który uwzględnia jedynie minimalne odległości. Racjonalność urbanistyczna i ład przestrzenny w rozumieniu definicji zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz prawo do zagospodarowania terenu określone w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mogą uzasadniać i uzasadniają przyjęcie granic obszaru analizowanego innych (większych) niż minimalne. Określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną, co winno znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa (dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że organ I instancji rozszerzył granice obszaru analizowanego o fragment ul. [...] (działka nr [...] i [...]), będącej przedłużeniem ul. [...] i podobnie jak ul. [...] będącej drogą krajową. Organ wskazał, że zabudowa znajdująca się przy ul. [...] pozwala na wyraziste określenie linii i parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do ul. [...] stanowiąc jej kontynuację, skoro na dz. nr [...] wysokość zabudowy biurowo-usługowej wynosi 6 kondygnacji. Znajdują się tam obiekty o wysokości takiej jak inwestycja planowana przez wnioskodawcę pozostająca w zgodności urbanistycznej z już istniejąca zabudową. Organ I instancji wykazał zatem zasadność rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Natomiast należy wyjaśnić, że ustawodawca nie wymaga, aby nowoprojektowana zabudowa była identyczna jak na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale aby stanowiła wkomponowanie się do zagospodarowania obszaru analizowanego. Ścisłe, dosłowne rozumienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zwłaszcza przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. prowadziłoby do niedopuszczalnego zawężania możliwości ustalania warunków zabudowy w stosunku do kryteriów ustawowych oraz mogłoby prowadzić do ograniczania uprawnienia do zagospodarowania terenu przyznanego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zatem podstawowy zarzut skargi należy uznać za niezasadny. Tak samo ocenić pozostaje zarzut dotyczący wysokości nowej zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia (§ 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Ponieważ z przeprowadzonej analizy wynikało, że na dz. nr [...] wysokość zabudowy biurowo-usługowej wynosi 6 kondygnacji, organ I instancji wysokość gzymsu/attyki dla nowej zabudowy wyznaczył na 24,4 m. Należy stwierdzić, że skoro granice obszaru analizowanego w sprawie niniejszej nie naruszają przepisów prawa, prawidłowo w analizie uwzględniono wielkości dla nieruchomości położonych zarówno w bliższej, jak i w dalszej odległości (ale zawsze w granicach obszaru) w stosunku do nieruchomości inwestora. Reasumując, w sytuacji spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ administracyjny rozpatrując wniosek inwestora nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. W sprawie niniejszej wymogi tego przepisu zostały spełnione, organy prawidłowo określiły obszar analizowany i dokonały oceny wymagań nowej zabudowy planowanej przez inwestora, które to stanowisko w sposób wyczerpujący uzasadniły. Zaskarżona i poprzedzającą ją decyzja nie naruszają zatem prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.