II SA/Ol 542/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 16 maja 2022 r., nr Rep. 740/ZP/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia (dalej jako: "stowarzyszenie", "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji") z 16 lutego 2022 r., ustalającą na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], obręb O., gmina B.. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że spełnione zostały łącznie wszystkie warunki pozwalające na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W obszarze analizowanym jest zlokalizowana zabudowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej oraz zabudowa rekreacji indywidualnej. Określono dopuszczalne parametry planowanej inwestycji, wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy. Zabudowa sąsiednia jest mocno rozporoszona i nie ma możliwości wyznaczenia istniejącej linii zabudowy od linii rozgraniczającej z drogą o nr ew. [...]. Organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej z drogą o nr ew. [...] oraz w odległości 100 m od linii rozgraniczającej z działką nr [...] (jezioro O.). Wskazano, iż działka ma dostęp do drogi publicznej (droga gminna nr [...] - działka nr ew. [...]) poprzez drogę nr [...]. Potwierdzono też warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i wodociągowej. Ustalono indywidualne rozwiązania w zakresie odprowadzania ścieków i ogrzewania. Wskazano, że realizacja inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz leśnych na cele nieleśne, ponieważ dotyczy zamierzenia realizowanego na gruntach klasy RIVb, RV, RVI. Odnosząc się do argumentów odwołania, Kolegium przyznało, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na większym obszarze, niż wynika to wprost z przepisu, jednak organ ma taką możliwość i konieczność zwiększenia obszaru analizowanego do 5-ciokrotności frontu działki uzasadnił. Wyjaśniono, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż droga nr ew. [...] nie jest drogą publiczną, nie było więc obowiązku ustalania linii zabudowy w odległości zgodnej z wymienionym przepisem. Kolegium podkreśliło, że projekt decyzji uzgadniany był z organami właściwymi i został zaopiniowany pozytywnie. Postanowieniem z 2 kwietnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony przyrody wskazując, iż realizacja inwestycji nie narusza zakazów obowiązujących w granicach Skarlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, wskazanych w § 5 ust. 1 pkt 1-8 uchwały Nr XXXIII/726/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie Skarlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Inwestycja nie będzie także znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 zarówno z uwagi na ograniczony zakres (pojedyncza zabudowa jednorodzinna) jak i ograniczenie w postaci ustalonej odległości 100 m od brzegów jeziora O., położonego w obszarze Natura 2000 Dolina Kakaju. Organ odwoławczy zauważył, że po uchyleniu decyzji organu I instancji z 18 maja 2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, uzupełniony został materiał dowodowy. Kolejny projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji przesłał do uzgodnienia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Zarząd Zlewni w Toruniu, Staroście oraz Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Wszystkie organy uzgodniły projekt decyzji w sposób milczący. Odnosząc się do zarzutu braku podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i elektrycznej, Kolegium podniosło, że uchylając poprzednią decyzję organu I instancji z 18 maja 2021 r. wskazywało, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż inwestor nie musi w chwili wystąpienia o warunki zabudowy legitymować się umową z przedsiębiorstwem. Musi posiadać zapewnienie, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W ocenie Kolegium warunek ten został spełniony, gdyż inwestor uzyskał zapewnienie w postaci warunków technicznych o możliwościach doprowadzenia do działki zarówno energii elektrycznej jak i wody. Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień w kwestii dotyczącej prawidłowości określenia przez organ warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest kompletna, tj. zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez zaaprobowanie błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego; - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku jakiejkolwiek zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i braku tzw. kontynuacji funkcji; - § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez zaakceptowanie braku uzasadnienia dla przyjęcia, że wskaźnik nowej zabudowy można ustalać w nawiązaniu do tylko jednego z dwóch budynków; - § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie ustalenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym; - § 7 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie ustalenia wysokości budynku, która nie jest ani przedłużeniem krawędzi zabudowy, ani wyliczeniem wynikającym ze średniej wysokości, ani też nie wynika z analizy; - § 8 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która mówi w analizie o budynku mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości jednej kondygnacji, a w decyzji znajduje się zapis: dopuszczalna ilość kondygnacji: maks. 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której zamieszczono warunki nieznajdujące uzasadnienia w przepisach prawa, tj. warunki nałożone bezpodstawnie: • "dopuszczalna maksymalna wysokość poziomu posadzki parteru: maks. 0,6 m od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku"; • "kolorystyka i materiały w elewacji: dopuszcza się stosowanie tynków w kolorach od białego do jasnych pasteli, drewna, kamienia, blachy oraz cegły ceramicznej"; • "pokrycie dachów: dachówka, materiały dachówko podobne lub blacha w kolorze ceglastej czerwieni, brązowym lub grafitowym"; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak jednoznacznych ustaleń, jaką formą ochrony przyrody objęta jest działka będąca przedmiotem inwestycji;, - art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez dokonanie analizy tego przepisu, pomimo że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania; - § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie sytuacji, w której wydana przez organ I instancji decyzja nie posiada załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową, a załączniki nie są podpisane. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie § 4 rozporządzenia poprzez ustalenie linii zabudowy w odległości 4 m od drogi stanowiącej działkę nr [...]. Według skarżącego, nawet jeżeliby przyjąć, że jest to droga wewnętrzna, to należy mieć na względzie, że jest to droga ogólnodostępna, służąca do poruszania się nieograniczonej liczbie osób. W istocie pełni funkcję drogi publicznej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległość linii zabudowy powinna wynieść 15 m. Dalej skarżący stwierdził, że ustalenie linii zabudowy od strony jeziora wymagałoby ustalenia linii brzegowej. W sprawie nie jest wiadomym, czy ustalono przebieg linii brzegowej w sposób sformalizowany, na podstawie art. 220 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Odwołanie się w decyzji do granic nieruchomości było błędne. Skarżący zakwestionował ustalone parametry zabudowy. Argumentował, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie stanowi wyliczonej średniej, ale odpowiada jednej nieruchomości. Decyzja milczy na temat wskaźnika nowej zabudowy. Jeden z dwóch budynków, które posłużyły do wyznaczenia wskaźników, jest budynkiem parterowym. Takie budynki mają inne gabaryty niż budynki z poddaszem użytkowym. Przełożyło się to na wyższy wskaźnik szerokości elewacji, z drugiej strony organ dopuścił budowę budynku dwukondygnacyjnego. W rezultacie może powstać budynek i wyższy, i szerszy. Nie wyjaśniono z jakich powodów nie należy nawiązać do budynku niższego lub do ustalonej średniej. Zdaniem skarżącego, budynek parterowy na działce nr [...] ma zupełnie inne parametry niż projektowany. Niezrozumiałe jest dlaczego dopuszczono do takiej rozbieżności. Z kolei budynek na działce nr [...] jest budynkiem rekreacyjnym i nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ działki, przez które jest dojazd są własnością prywatną i stanowią użytki rolne, a nie drogę. Więc nie można powoływać się na niego, bo nie spełnia kryterium dostępności z drogi publicznej. Skarżący uznał za bezpodstawne ustalenie wysokości gzymsu. Stwierdził, że nie jest wiadomym, czy planowany budynek będzie miał gzyms. Zarzucił, że brak jest spełnienia warunku w zakresie sieci elektroenergetycznej, bowiem takiej sieci na działce nie ma, a nie określono czy i pod jakimi warunkami istnieje możliwość podłączenia do tej sieci. Analogicznie, nie wiadomo czy możliwe jest podłączenie budynku do sieci wodociągowej, bowiem co prawda sieć ta jest na działce, ale przebiega przez sam środek terenu. Zdaniem skarżącego nie jest możliwy do spełnienia warunek dotyczący odprowadzania ścieków sanitarnych, ponieważ kanalizacji brak i nie wiadomo czy i kiedy powstanie. Brak jest wyjaśnienia co stanowią "rozwiązania indywidualne", nie wskazano na parametry zbiornika, nawet gdyby był dopuszczalny. Nie jest możliwe zastosowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, zgodnie z art. 75 ust. 1 Prawo wodne. Skarżący podniósł też, że analiza funkcji ustala, że inwestycja położona jest poza obszarami objętymi formami ochrony, natomiast w treści decyzji wskazano położenie na obszarach objętych formami ochrony. Rozbieżności te, zdaniem skarżącego, nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy teren inwestycji jest objęty formami ochrony przyrody i jakimi. Odnosząc się do ustalenia Kolegium, że decyzja jest kompletna, skarżący stwierdził, że być może egzemplarz decyzji, który został wysłany do organu II instancji jest kompletny. Skarżący otrzymał jednak decyzję obarczoną brakami – brak załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową, załączniki do decyzji nie zostały ponadto podpisane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z 17 października 2022 r., na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p., z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Stan faktyczny i prawny terenu objętego wnioskiem nie budzi wątpliwości. Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących i ma obowiązek uwzględnić wniosek, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61 jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19; z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13; z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06; z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; por. także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. w CBOSA). Rozporządzenie to ma w sprawie zastosowanie w brzmieniu sprzed jego zmiany, na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 3 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. W rozpatrywanym przypadku z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, sporządzonej przez inżyniera urbanistę, wynika, że front objętej wnioskiem działki wynosi 47 m. Z uwagi na tereny rolnicze i rozproszenie zabudowy zwiększono obszar analizowany do pięciokrotnej szerokości frontu działki, czyli promień obszaru analizowanego wyniósł 235 m. Obiektywnie nie jest to znaczna odległość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy zwiększenie obszaru analizowanego było usprawiedliwione tym, że obszar analizowany jest powiązany funkcjonalnie z terenem planowanej inwestycji. Sporna działka przylega do drogi (działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną), do której dostęp mają już działki zabudowane i działka inwestora leży pomiędzy nimi. W takiej sytuacji należało uznać bezspornie, że na skutek realizacji kwestionowanej inwestycji nie dojdzie do rozproszenia zabudowy, ale jej koncentracji. Nie ma racji skarżący, że budynek rekreacji indywidualnej położony na działce nr [...] nie ma dostępu do drogi stanowiącej działkę nr [...]. Jest to jedyna droga, która umożliwia tej działce dostęp do drogi publicznej. Zważyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w CBOSA). W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na funkcję zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (tak: NSA w wyrokach z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13/, 28 kwietnia, sygn. akt II OSK 539/19, publ. CBOSA). W omawianym przypadku w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa rekreacji indywidualnej. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że zamiar budowy kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego kontynuuje zastaną już funkcję mieszkaniową na analizowanym terenie. Tak jak dopuszczalne jest występowanie na analizowanym obszarze kilku różnych funkcji, które nie będą z sobą kolidowały, tak samo dopuszczalne jest występowanie w sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych parametrach, jeżeli nie naruszy to ładu przestrzennego. W wyroku z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, CBOSA). Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzględniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie uprawniony urbanista dokonał wyczerpującej analizy poszczególnych parametrów zabudowy, dokładnie wyjaśniając jakie względy przemawiały za przyjęciem danych wartości. Odnosząc się do kwestionowanych parametrów nowej zabudowy wskazać należy, że urbanista ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy na objętej wnioskiem działce, jest to właśnie wskaźnik nowej zabudowy, która dopiero może powstać. Urbanista ustalił, że na działce nr [...] wskaźnik ten wyniósł 2,24%, a na działce [...] -4,65%. Średnia wyniosła 3,45%. W decyzji organu I instancji ustalono w pkt 2.1 lit. c, że stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki może wynieść maksymalnie 4,65/100. Jest to identyczny wskaźnik jak występujący na jednej z porównywanych działek. § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru. Zgodzić należy się z urbanistą, że dopuszczona wielkość nie zaburzy ładu przestrzennego, gdyż działka inwestora ma stosunkowo dużą powierzchnię 0,3008 ha. Także przy ustalaniu wysokości nowego budynku prawodawca pozwala na czynienie odstępstw od wysokości budynków już istniejących. Stanowi o tym § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, czyli innej niż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W zaskarżonej decyzji ustalono trzy wysokości – wysokość poziomu posadzki parteru – maks. 0,6 m od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku; wysokość do okapu - w przedziale 3,25 m – 4,0 m od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do okapu głównej połaci dachowej oraz maksymalną wysokość budynku – w przedziale 5,5 m – 8,0 m od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyższego punktu kalenicy. Zaskarżona decyzja nie ustala wysokości do gzymsu, wbrew twierdzeniu skarżącego. Przekonująco urbanista argumentował, że z uwagi na rozproszenie zabudowy, jej różne gabaryty i zróżnicowane położenie względem drogi nie jest możliwe określenie konkretnej linii poziomu okapu, a tym samym wskazania konkretnych uskoków w tym poziomie. Dlatego przyjęto wartości graniczne tożsame z istniejącą zabudową. Działanie takie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa, gdyż co najmniej jedna działka z porównywanych daje podstawę dla przyjętych parametrów, w tym dopuszczonych dwóch kondygnacji z użytkowym poddaszem. Tym samym, nowa zabudowa nie będzie stanowiła odstępstwa od istniejącej zabudowy ani dominowała nad otoczeniem. Ponieważ w obszarze analizowanym znalazły się dwa budynki, to każdy z tych budynków może stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej budynku ustalono w zaskarżonej decyzji zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Określony przedział 7,5 m-11,25 m (inwestor wnioskował o 14 m) odpowiada średniej elewacji frontowej budynków porównywanych - 9,37 m z tolerancją do 20 %. Sąd podziela również stanowisko organów orzekających co do ustalonych linii zabudowy. Skoro działka drogowa nr [...] nie ma statusu drogi publicznej, to nie można do niej bezwzględnie stosować wymogu z art. 43 ustawy o drogach publicznych, który odnosi się tylko do dróg publicznych. Ustawa o drogach publicznych odróżnia wyraźnie drogi wewnętrzne (art. 8 tej ustawy) od dróg publicznych (art. 2 ust. 1 tej ustawy). Nie są to więc pojęcia tożsame. Drogi wewnętrzne nie podlegają takim samym rygorom jak drogi publiczne. Niezależnie od powyższego zauważyć można, że nawet gdyby działka nr [...] posiadała status drogi publicznej, to art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dopuszcza sytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 za zgodą zarządcy drogi. Działka nr [...]należy do gminy. Skoro więc organ wykonawczy gminy wydał decyzję ustalającą odległość zabudowy od tej drogi, to należy uznać, że zarządca drogi wyraził w tym względzie zgodę. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że skoro na mapie zasadniczej i w ewidencji gruntów została określona powierzchnia i granice działki nr [...] - jezioro O., to tym samym została ustalona linia brzegowa tego jeziora w drodze decyzji. Zgodnie z art. 220 ust. 20 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233), decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Decyzja o ustaleniu linii brzegu rozgranicza grunty pokryte wodami od gruntów przyległych (art. 220 ust. 6 ustawy Prawo wodne). Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów i mapy potwierdzają, że działka nr [...] ma ustaloną powierzchnie i granice, co oznacza że posiada ustaloną linię brzegową, którą stanowią granice tej działki. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że nie ma podstaw prawnych określania w decyzji ustalającej warunki zabudowy kolorystyki, czy materiałów elewacji oraz dachu. Takie postanowienia mieszczą się w pojęciu "cech kształtowania zabudowy", użytym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) wskazano w § 2 pkt 3, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zauważyć można też, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów. Przepis ten wprost potwierdza, że kolorystyka, czy rodzaj użytych materiałów może stanowić element kształtowania ładu przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki budowlane wydawana jest, gdy brak jest planu miejscowego. W istocie zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Może zawierać więc podobne ustalenia. Wbrew twierdzeniu skarżącego w sprawie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji jest objęty obszarem objętym ochroną prawną na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916). Na terenie objętym inwestycją obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 grudnia 2017 r, w sprawie Skarlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2018 r. poz. 414). Działka graniczy z obszarem Natura 2000 Dolina Kakaju. Na takie dane wskazuje sam skarżący. Ustalenia te potwierdza treść zaskarżonej decyzji. W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji rzeczywiście zawarto uwagę, że teren inwestycji nie jest objęty formami ochrony. Jednocześnie wskazano w niej, że należy sprawdzić czy projekt decyzji jest zgodny z przepisami odrębnymi. W tym celu należy uzyskać niezbędne uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska potwierdził zaś, że teren inwestycji jest objęty wskazaną formą ochrony. RDO Ś, uzgadniając pozytywnie projekt decyzji, ustalił, że pojedyncza zabudowa jednorodzinna, realizowana z zachowaniem odległości 100 m od brzegów wód oraz niewkraczająca w zwarty pas szuwarów, nie narusza zakazów obowiązujących w granicach Skarlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zasadnie RDOŚ akcentował, że rolą obszaru chronionego krajobrazu, oprócz pełnienia funkcji korytarzy ekologicznych, jest również zaspokajanie potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Ustalono, że teren inwestycji nie stanowi znanych miejsc rozrodu ani nie jest kluczowy dla utrzymania chronionych stref rozrodu chronionych gatunków zwierząt. RDOŚ wyjaśnił te kwestie stowarzyszeniu w piśmie z 16 kwietnia 2021 r., informując skarżącego, że jeżeli posiada informacje o gniazdowaniu na analizowanym obszarze ptaków lub innych zwierząt objętych ochroną powinien zgłosić ten fakt RDOŚ. Organ ochrony środowiska we wskazanym piśmie odniósł się też do zarzutów stowarzyszenia na temat zniekształcenia terenu. Podzielić należy stanowisko RDOŚ, że budowa budynku na terenie lekko falistym bez charakterystycznych dominant krajobrazowych, nie naruszy rzeźby terenu. Mimo dokonania szczegółowej analizy przez RDOŚ stanowiska stowarzyszenia, poczynionych przez ten organ ustaleń, wyrażonych między innymi w piśmie z 16 kwietnia 2021 r., adresowanym do stowarzyszenia, skarżący w żaden sposób ich nie podważa, nie kwestionował w odwołaniu ani w skardze dokonania przez ten organ pozytywnych uzgodnień. RDOŚ wskazał, że teren inwestycji to grunty rolne, na którym w poprzednim sezonie wegetacyjnym prowadzona była uprawa kukurydzy. Teren ten był więc wyłączony jako potencjalne miejsce gatunków chronionych. RDOŚ, dysponując wiedzą o terenie i jego reprezentatywnych wartościach przyrodniczych, uznał, że nie ma przeciwskazań dla realizacji wnioskowanej zabudowy, która nie narusza zakazów obowiązujących na tym terenie. Nie ma podstaw, aby stanowisko to negować. Wymienione okoliczności sprawy nie dają też podstaw do uznania, że wnioskowane zamierzenie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, o których wspomina art. 33 ustawy o ochronie przyrody, skoro na terenie działki ani w najbliższym otoczeniu nie stwierdzono siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Inwestycja nie może też spowodować pogorszenia integralności obszaru Natura 2000, skoro, jak twierdzi skarżący, położona jest na skraju tego obszaru. Zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane załączniki. To jest załącznik graficzny w formie mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmującej teren, którego wniosek dotyczy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, (stosownie do art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia) oraz analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia zawierającą część tekstową i graficzną (stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia). Wszystkie załączniki posiadają informację, że stanowią załączniki do decyzji z 16 lutego 2022 r. i zostały podpisane przez osobę wydającą decyzję. Dopuszczone w zaskarżonej decyzji rozwiązania indywidualne w zakresie odprowadzenia ścieków niezasadnie skarżący utożsamia tylko z przydomową oczyszczalnią ścieków. W ramach takiego ustalenia może zostać zrealizowane szambo, którego lokalizowanie na przedmiotowym terenie nie jest wykluczone. Zważyć przy tym należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest tylko wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, a kwestie związane z szeroko pojętą ochroną środowiska, w tym ochroną przyrody, badane są również na dalszych etapach tego procesu (zob. np. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). W aktach sprawy znajdują się uzyskane przez inwestora od operatora sieci elektroenergetycznej warunki techniczne podłączenia działki nr [...] do tej sieci (k. 210-212 akt administracyjnych) oraz od przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego warunki techniczne przyłączenia działki nr [...] do sieci wodociągowej (k.209). Dokumenty te potwierdzają spełnienie przez inwestora warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ewentualna kolizja zamierzonego budynku i sieci wodociągowej przebiegającej przez działkę inwestora może zostać rozwiązana na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Prawidłowo organ I instancji przeanalizował, czy w sprawie zachodzi przypadek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., skoro jest to jeden z warunków, które muszą zostać kumulatywnie spełnione przy uwzględnieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Twierdzenie skarżącego, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, potwierdza tylko prawidłowość stanowiska organu, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., tj. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze objętym zakazami wyszczególnionymi w tym unormowaniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę jako niezasadną.