II SA/Ol 55/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 2 października 2024 r. Starosta Lidzbarski (dalej również jako: "organ I instancji" lub "starosta") na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 k.p.a. zawiesił z urzędu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, postępowanie w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych wraz ze stacją transformatorową w miejscowościach [...]. Postanowienie to nie zawiera uzasadnienia. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł pełnomocnik inwestora tj. spółki z o.o. [...], podnosząc że zawieszenie postępowania może spowodować poważną szkodę dla interesu społecznego. Jednocześnie stwierdził, że postępowanie to nie jest prowadzone w sposób obiektywny, lecz tendencyjny z naruszeniem przepisów k.p.a., a postępowanie to, podobnie jak i wcześniejsze cechuje przewlekłość. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej również jako: "wojewoda" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z 2 grudnia 2024 r. po rozpoznaniu zażalenia uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu dokonano interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując na jego wyjątkowy charakter i konieczność istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, zatem nie jest wiadome z jakiego powodu Starosta Lidzbarski zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła E.S. (dalej również jako: "skarżąca"), zarzucając nie rozstrzygnięcie istoty sprawy i wydanie postanowienia na jej niekorzyść pomimo całkiem odmiennego postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi odniesiono do sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, skarżąca stwierdziła, że nie ma potrzeby zmiany miejsca usytuowania istniejącej linii elektrycznej i jest ona skrzywdzona takim postępowaniem. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można mówić wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; por. też uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1980/12, NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. II OSK 3316/14, dostępne w CBOSA). Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2537/19, dostępny w CBOSA). Innymi słowy, można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19). W rozpoznawanej sprawie w zasadzie niewiadomą pozostaje to dlaczego organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie, ponieważ postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zawiera żadnego uzasadnienia. W postanowieniu tym nie wskazano nawet tego, co jest zagadnieniem wstępnym, ani tego kto ma je rozstrzygnąć ograniczając się do stwierdzenia, iż zawiesza się postępowanie "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Być może organ I instancji wiązał zawieszenie postępowania z zawiadomieniem jakie złożył do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa ( prawdopodobnie dotyczącego złożenia fałszywych zeznań ), jednak okoliczność ta z pewnością nie mogła być podstawą do zawieszenia postępowania, gdyż nie uniemożliwiała ona merytorycznego rozpoznania wniosku w sprawie o pozwolenie na budowę. Nadto z odpowiedzi na skargę wynika, że Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warm. postanowieniem z 5 listopada 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z zawiadomienia starosty. Nadto wydaje się, że nawet organ I instancji nie był do końca przekonany o konieczności zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż 19 grudnia 2024 r. merytorycznie rozstrzygnął sprawę. Starosta odmówił spółce [...] zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo tego że na postanowienie wojewody o uchyleniu rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania nie było jeszcze prawomocne. Skarżąca w wywiedzionej skardze nie odniosła się w żaden sposób co do zasadności, czy też konieczności zawieszenia postępowania w sprawie. Oczywista jest również okoliczność, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie musiało i nie mogło być uchylone tylko z tego powodu, że różniło się ( uchylało ) postanowienie organu I instancji. Dlatego też sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie