II SA/Ol 554/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 26 czerwca 2025 r. nr XV/169/2025 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego fragment obrębu geodezyjnego Łęcze I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej Tolkmicko na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Tolkmicku w dniu 26 czerwca 2025 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), art. 64 ust. 2 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), podjęła uchwałę nr XV/169/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego fragment obrębu geodezyjnego Łęcze. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub strona skarżąca), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca zarzuciła, że konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p. organ winien uzgodnić projekt planu miejscowego z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. Podniesiono, że z uchwały Nr XI/18/25 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 marca 2025 r. w sprawie uchwalenia Audytu Krajobrazowego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: Audyt krajobrazowy) wynika, że rekomendacje i wnioski zostały sformułowane dla krajobrazów priorytetowych oraz dla krajobrazów w obrębie obszarów, o których mowa w art. 38a ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Podano, że teren objęty opracowaniem planu miejscowego położony jest w granicach krajobrazu priorytetowego "Łęcze i okolice", oznaczonym w Audycie krajobrazowym kodem 28-313.55-07 oraz w granicach Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej. Wskazano, że organ sporządzający plan miejscowy dwukrotnie wnioskował o uzgodnienie projektu planu miejscowego w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym, jednak Zarząd Województwa postanowieniami z 20 lipca 2020 r. oraz 27 marca 2023 r. umorzył postępowanie w tym zakresie argumentując, że audyt krajobrazowy nie został sporządzony. Jednakże uchwała w sprawie Audytu krajobrazowego weszła w życie 9 kwietnia 2025 r., a żaden z aktów prawnych nie zawiera przepisów przejściowych, uzależniających obowiązek uzgodnienia od stanu zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Tym samym, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, należało wystąpić do Zarządu Województwa o ponowne uzgodnienie projektu zmiany planu w celu weryfikacji uwzględnienia w nim rekomendacji i wniosków dotyczących kształtowania i ochrony krajobrazów, stosownie do treści art. 17 pkt 13a u.p.z.p. Podniesiono także, że w zaskarżonej uchwale nie określono granic i sposobu zagospodarowania krajobrazu priorytetowego, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. powinny być określone obowiązkowo, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w ramach analizy treści uchwały stwierdzono niespójność części graficznej z częścią tekstową względem terenu elementarnego oznaczonego symbolem 6J.MU.13. Wskazano, że teren ten został wymieniony w części tekstowej planu miejscowego jako jeden z kilku, dla których przyjęto ustalenia szczegółowe, ale brak jest oznaczenia tego terenu na załączniku graficznym planu. Podano także, że plik GML (stanowiący załącznik nr 4 do uchwały) - w obiekcie Rysunek Aktu Planowania Przestrzennego łącze (adres URI) prowadzi do pliku.tif, który nie został przycięty do granic obszaru opracowania planu (rysunek zawiera otoczenie, nazwę planu, legendę). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Tolkmicka uznał wniesioną skargę za zasadną. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 7 października 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podała, że w marcu 2025 r. Burmistrz występował o uzgodnienia do innych organów, a nie wystąpił do Zarządu Województwa o uzgodnienia w zakresie audytu krajobrazowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Przy czym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że oceny planu miejscowego pod kątem wad skutkujących koniecznością stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnić przy tym należy, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16, dostępne w CBOSA). Należy podnieść, że procedurę planistyczną, poprzedzającą podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego, określa art. 17 u.p.z.p. Jednym z niezbędnych elementów tej procedury jest wystąpienie o uzgodnienie projektu planu miejscowego z określonymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. organami, w tym z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p.). Z kolei art. 17 pkt 13a) u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta w niezbędnym zakresie organ ponawia czynności, o których mowa w pkt 5a, pkt 6 lit. b i pkt 9 lit. b. Jeżeli zaś w wyniku czynności określonych w pkt 13 lub 13a w projekcie planu miejscowego wprowadzono zmiany w zakresie dotyczącym lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponawia czynności, o których mowa w pkt 10a-13, w zakresie tych zmian (art. 17 pkt 13b u.p.z.p.). Uzyskanie nakazanych prawem uzgodnień ma istotne znaczenie dla zachowania powyższej procedury. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 2024/12, dostępny w CBOSA) "ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części." Wyjaśnić także należy, że audyt krajobrazowy, choć nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże swoją treścią decyzji w sprawach indywidulanych, stanowi podstawę do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie, w tym w zakresie ochrony i kształtowania krajobrazu na poziomie regionalnym. Rekomendacje i wnioski dotyczące ochrony i kształtowania krajobrazów stanowią sformułowane na poziomie ogólnym wytyczne, zalecenia i postulaty wskazujące, w jaki sposób powinna być zagospodarowana przestrzeń, aby zachować i chronić walory krajobrazowe. Wyniki audytu krajobrazowego uwzględnia się w aktach planowania przestrzennego na poziomie regionalnym i gminnym. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice krajobrazów priorytetowych oraz sposób zagospodarowania krajobrazów priorytetowych, natomiast projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit.b tiret 10 u.p.z.p., podlega uzgodnieniu z zarządem województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym. W niniejszej sprawie należy zatem zauważyć, że Audyt krajobrazowy został przyjęty uchwałą nr XI/183/25 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 25 marca 2025 r. i wszedł w życie 9 kwietnia 2025 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, tj. 26 czerwca 2025 r., uchwała w sprawie Audytu krajobrazowego już obowiązywała. Jak wynika z treści Audytu krajobrazowego teren objęty kwestionowaną uchwałą, tj. obręb geodezyjny Łęcze w gminie Tolkmicko, położony jest w granicach krajobrazu priorytetowego oraz Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej. Tym samym nie ulega wątpliwości, że zawarte w Audycie krajobrazowym rekomendacje i wnioski miały istotne znaczenie dla planowania przestrzennego tych terenów, a w związku z tym w toku sporządzania przedmiotowej uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego należało uzyskać uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit.b tiret 10 u.p.z.p. Wprawdzie organ dwukrotnie zwracał się do Zarządu Województwa o uzgodnienie przedmiotowej zmiany planu miejscowego, ale postanowieniami z 20 lipca 2020 r. oraz z 27 marca 2023 r. organ uzgadniający umorzył postępowanie z uwagi na to, że w dacie złożenia tych wniosków audyt krajobrazowy nie był jeszcze sporządzony. Jednakże należy podnieść, że pomiędzy drugim wystąpieniem do Zarządu Województwa a uchwaleniem planu miejscowego upłynął okres ponad 2 lat. Organ winien zatem był dokonać kontroli procedury planistycznej pod kątem aktualności uzyskanych uzgodnień, a następnie - stosownie do art. 17 pkt 13a) u.p.z.p. - ponowić czynności w niezbędnym zakresie. W niniejszej sprawie organ obowiązku tego zaniechał, co doprowadziło do podjęcia uchwały o zmianie planu miejscowego bez uzgodnienia jej projektu z Zarządem Województwa w zakresie uwzględnienia rekomendacji i wniosków zawartych w Audycie krajobrazowym. Co więcej, skoro z Audytu krajobrazowego wynika, że teren objęty kwestionowaną uchwałą, tj. obręb geodezyjny Łęcze w gminie Tolkmicko, położony jest w granicach krajobrazu priorytetowego oraz Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, to w planie miejscowym należało obowiązkowo określić granice tego krajobrazu priorytetowego oraz sposób jego zagospodarowania. Zatem w toku procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zarówno trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tych okolicznościach zarzut skargi dotyczący niezgodności części graficznej z częścią tekstową względem terenu elementarnego 6J.MU.13 należy również uznać za zasadny, ale pozostający bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Natomiast odnośnie do podniesionej w skardze kwestii braku właściwego przycięcia pliku.tif do granic obszaru opracowania planu należy jedynie wskazać, że w tym zakresie nie został sformułowany żaden zarzut naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r. poz. 1964).