II SA/Ol 555/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Jonkowo z dnia 15 marca 2011 r. nr V/25/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W dniu 15 marca 2011 r. Rada Gminy w Jonkowie działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podjęła uchwałę Nr V/25/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy Jonkowo. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie (skarżący) w części dotyczącej § 2 ust. 3 uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przepisu. Zarzucono, że § 2 ust 3 uchwały został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, polegającym na ustaleniu we wskazanym przepisie, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności ze wskazaną ustawą, regulującą obowiązek naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza treści § 2 ust 3 uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie wypełniła we właściwy sposób delegacji ustawowej wskazanej w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, albowiem podjęła przedmiotową uchwałę dokonując nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej. Uchwalenie przez Radę Gminy innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić według skarżącego jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Rada Gminy Jonkowo nie przekroczyła stawek, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, tym samym nie wykroczyła poza przyznane jej kompetencje i nie dokonała także nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W zaskarżonym § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały uchwalono, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Podstawę prawną stanowiącą upoważnienie materialnoprawne do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115), dalej jako ustawa. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Upoważnienie ustawowe do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego zawiera art. 40 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Gminy do uzależnienia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie krótszym niż rok proporcjonalnie do ilości dni faktycznego zajmowania. W § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustalono natomiast, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W tym zakresie regulacja skarżonej uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji oznacza, mając na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, konieczność stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych. Nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. Skoro ustawodawca w przepisie art. 40 ust. 5 ustawy nakazał ustalenie wysokości opłaty w okresie krótszym niż rok w zależności od liczby dni, to zapis zawarty w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wskazujący, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy, stanowi istotne naruszenie powołanego przepisu (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. III SA/Po 541/13, Lex nr 1334414). W ocenie Sądu organ uchwalił zakwestionowaną uchwałę, w części dotyczącej § 2 ust. 3, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.