II SA/Ol 574/11

Dnia 6 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej – Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyłączenia oświetlenia drogowego oddala skargę. W dniu 28 kwietnia 2011r. nr IX/66/2011 Rada Miejska w Dobrym Mieście podjęła uchwałę zobowiązującą Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie do wyłączenia, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, oświetlenia drogowego w ciągu drogi krajowej nr 51, w granicach administracyjnych gminy Dobre Miasto, na obejściu miejscowości Kabikiejmy Dolne oraz na skrzyżowaniu z drogą powiatową nr 1428N do miejscowości Cerkiewnik. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Dobrego Miasta. Jako podstawę prawną działania powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.g.). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 maja 2011r. nr PN.4131.209.2011 Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Należy przez to rozumieć, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 tejże ustawy). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, wyrażonej w art. 169 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody, podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w Dobrym Mieście naruszyła powyższy podział kompetencji między władzą stanowiącą, a wykonawczą w gminie, bowiem uchwałę zobowiązującą inny zewnętrzny podmiot do określonego indywidualnie oznaczonego działania, należy zaliczyć do czynności "czysto" wykonawczych, które mieszczą się w zakresie uprawnień właścicielskich i zarządzających w stosunku do mienia komunalnego, a gospodarowanie mieniem komunalnym, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., należy do właściwości organu wykonawczego gminy tj. burmistrza. Rada Miejska w Dobrym Mieście, reprezentowana przez Burmistrza Dobrego Miasta, wniosła skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia oraz obciążenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztami postępowania w sprawie. Strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 18 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Dobrym Mieście nie miała prawa do podjęcia niniejszej uchwały, bowiem uchwałę zobowiązującą "inny, zewnętrzny podmiot do określonego ( ... ) działania", należy zaliczyć do czynności "czysto" wykonawczych, które mieszczą się w zakresie uprawnień właścicielskich i zarządzających w stosunku do mienia komunalnego; - art. 30 ust. 2 pkt. 3 w zw. oraz art. 43 u.s.g. , polegające na błędnym uznaniu, że oświetlenie drogowe w ciągu drogi krajowej nr 51 stanowi mienie komunalne; - art. 91 u.s.g., przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywiodła, że organ nadzoru błędnie uznał, iż zobowiązanie do wyłączenia oświetlenia drogi krajowej nr 51 należy do właściwości organu wykonawczego gminy tj. burmistrza. Wskazano, że zgodnie z art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Podniesiono w związku z tym, że drogi krajowe nie są i nigdy nie były mieniem komunalnym. Bowiem w świetle art. 2a ust. 1 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi te są własnością Skarbu Państwa, zaś zarząd nad nimi sprawuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18 - 19 ustawy o drogach publicznych). Właścicielem infrastruktury oświetleniowej są zaś przedsiębiorstwa energetyczne. Skarżąca zauważyła, iż obowiązki gminy w zakresie finansowania oświetlenia dróg krajowych wynikają z treści art. 18. ust.1 pkt. 3 ustawy Prawo energetyczne, który stanowi, że "finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy należy do zadań własnych gminy". Jednocześnie art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej"'. Wyjaśniono, iż powołując się na obowiązki, wynikające z pierwszej z wymienionych ustaw, oraz działając na podstawie drugiej, Rada Miejska w Dobrym Mieście dnia 28 kwietnia 2011r. podjęła uchwałę nr IX/66/2011. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego do tej uchwały opiera się więc na błędnie powołanych podstawach prawnych. Zdaniem Rady Miejskiej w Dobrym Mieście wskazanie przez organ nadzoru, jako jedynej podstawy nieważności uchwały, błędnej podstawy prawnej, tj. naruszenia art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, niemającej w ogóle zastosowania w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z mieniem komunalnym, powoduje, że z wyżej opisanych przyczyn, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie może być podstawą orzeczenia o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Dobrym Mieście. Z tego też powodu Rada Miejska w Dobrym Mieście podjęła w dniu16 czerwca 2011 r. uchwałę nr XI/89/2011 w sprawie wniesienia skargi na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze i jej wykonanie powierzyła Burmistrzowi Dobrego Miasta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, iż przedmiotowa uchwała rażąco narusza prawo i w związku z tym powinna zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Podkreślono, że analiza treści zakwestionowanej uchwały pozwala na stwierdzenie, iż kierowana jest ona do konkretnego podmiotu zewnętrznego, niepowiązanego w żaden sposób z gminą oraz zawiera wezwanie zobowiązujące ten podmiot do ściśle określonego zachowania, czyli posiada cechy decyzji administracyjnych czy aktów wykonawczych, podejmowanych przez organ stanowiący gminy w stosunku do podmiotów wewnętrznych (akty kierownictwa wewnętrznego). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 1999 r. stwierdził, iż "Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 ustawy) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 ustawy). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP)". Zdaniem organu nadzoru brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjąć, iż rada gminy może na podstawie art. 18 ust. 1 podjąć uchwałę zawierającą zapisy o działaniach, które w rzeczywistości posiadają cechy charakterystyczne dla sfery wykonawczej, a nie stanowiącej czy kontrolnej, a takie postanowienia znajdują się w zakwestionowanej przez organ uchwale. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, wskazuje, iż finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy, stanowi zadanie własne gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Przez finansowanie oświetlenia ustawa - Prawo energetyczne rozumie, zgodnie z art. 3 pkt 22 tej ustawy - finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania. Powyższe oznacza, że koszty energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty budowy i utrzymania punktów świetlnych pokrywane są ze środków, których źródłem jest budżet gminy. Cele i wysokość tych wydatków określone są uchwałą budżetową. Organ nadzoru zauważył, iż wprawdzie uchwalanie budżetu stanowi wyłączną kompetencję rady gminy, ale jego wykonanie, a w tym podejmowanie wszelkich czynności, które się z tym wiążą, czyli np. żądanie od innych podmiotów zewnętrznych zachowania, które może wpłynąć na realizację tego obowiązku należy do organu wykonawczego gminy na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego odpowiada prawu, w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Przepis ten stanowił podstawę działania organu nadzoru, który zasadnie przyjął, iż powoływany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie przyznawał Radzie Miejskiej kompetencji do zobowiązania Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie do wyłączenia oświetlenia drogowego w ciągu drogi krajowej nr 51, w granicach administracyjnych gminy Dobre Miasto. Wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Jednocześnie jednak art. 91 stanowi w ust. 4, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organy gminy – istotne i nieistotne. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Na uwadze należy mieć bowiem zawsze konstytucyjną zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Każdy organ władzy publicznej ma obowiązek w związku z tym przestrzegać swojej właściwości. Powołany przez Radę Miejską w Dobrym Mieście przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, statuuje wprawdzie zasadę domniemania właściwości rady gminy w realizacji spraw pozostających w zakresie działania gminy, jednakże kompetencję w tym zakresie wyklucza odmienna regulacja ustaw (w tym także ustawy o samorządzie gminnym). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sporna uchwała zobowiązywała zarządcę drogi krajowej do wyłączenia oświetlenia na tej drodze w granicach administracyjnych gminy Dobre Miasto. W uchwale tej w ogóle nie powołano art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo energetyczne, zobowiązującego gminę do finansowania w ramach zadań własnych oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych. Brak jest też uzasadnienia tej uchwały. Dopiero z argumentów podniesionych w skardze wynika, iż przedmiotowa uchwała podjęta została w związku z realizacją obowiązku, o którym stanowi art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo energetyczne. Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej przepis ten nie upoważniał Rady Miejskiej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Unormowanie to nie wymaga od organów gminy wydawania jakichkolwiek aktów wykonawczych. Ustawodawca w art. 3 pkt 22 Prawa energetycznego sprecyzował, że finansowanie oświetlenia polegać ma na finansowaniu kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz kosztów ich budowy i utrzymania. Podkreślić też trzeba, że dostarczenie energii elektrycznej do tych punktów świetlnych następuje na podstawie umów cywilnoprawnych (stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 Prawa energetycznego). Mając na uwadze powyższe regulacje zważyć trzeba, że ustawa Prawo energetyczne bezpośrednio nakłada na gminy obowiązek finansowania oświetlenia dróg publicznych. Obowiązek finansowania zadań jest konsekwencją obowiązku ich wykonywania. Zgodnie z podziałem kompetencyjnym określonym w ustawie o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Zatem to organ wykonawczy gminy podejmuje wszelkie działania niezbędne do realizacji obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa. To organ wykonawczy gminy odpowiedzialny jest za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 60 ust. 1 u.s.g.). To na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) spoczywa obowiązek planowania dochodów i wydatków gminy oraz zapłaty wymaganych należności. (w myśl art. 30 ust. 2 pkt. 1, 3 i 4 u.s.g.). Ponadto na mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca powierzył kompetencję do reprezentowania gminy na zewnątrz jej organowi wykonawczemu. Reasumując to organ wykonawczy gminy prowadzi politykę finansową gminy i podejmuje wszelkie czynności potrzebne do jej realizacji. Wkraczanie rady gminy (organu stricte stanowiącego i kontrolnego) w ten zakres działania, na co zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru, narusza w sposób istotny konstytucyjnie chronioną zasadę podziału władzy i przepisy kompetencyjne, określające właściwość rzeczową organów gminy. W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.