II SA/Ol 58/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi C. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki elementów konstrukcji wieżyczki – grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej C. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nakazał C.G. i S.S. wyłączenie z użytkowania grożącej zawaleniem wieżyczki o konstrukcji drewnianej, wypełnionej ścianką murowaną, umieszczenie na budynku zawiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i zakazie jego użytkowania, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych oraz rozebranie elementów konstrukcji wieżyczki i odtworzenie części konstrukcji więźby dachowej w miejscu rozbiórki obiektu budowlanego "[...]", w terminie do dnia 31 lipca 2007 r. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strony nie wniosły odwołania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. w wyniku przeprowadzonych oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 19 maja 2008 r. ustalił, że zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku. Wobec powyższego w dniu 26 maja 2009 r. wystawił C.G. i S.S. tytuły wykonawcze, a w dniu 27 maja 2009 r. upomniał zobowiązanych do dobrowolnego wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., działając na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na S.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł. Odrębnym postanowieniem z tego samego dnia nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł również na C.G. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu zażalenia S.S., postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2009 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zarzucił bowiem, że nieprawidłowo wydano dwa postanowienia, którymi nałożono na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia skoro sprawa dotyczy wykonania jednego obowiązku. Powyższe poddało w wątpliwość czy organ orzekł o nałożeniu dwóch grzywien w łącznej kwocie 4.000 zł, czy też jednej grzywny w wysokości 2.000 zł. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 942/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił, jako spóźnioną, skargę C.G. na powyższe postanowienie. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. nałożył na S.S. i C.G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4.000 zł i opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł za wydanie i doręczenie postanowienia oraz zobowiązał do uiszczenia tej kwoty w terminie siedmiu dni od daty uprawomocnienia się postanowienia, pod rygorem ściągnięcia w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia postanowienia i pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie zastosowane wykonanie zastępcze na koszt właściciela. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa a jej wysokość w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. W ocenie organu egzekucyjnego kwota nałożonej grzywny nie była wygórowana i nie przekraczała górnej granicy przewidzianej prawem, natomiast mogła doprowadzić do wykonania przedmiotowego obowiązku. Organ zaznaczył, że koszt wykonania zastępczego byłby wielokrotnie wyższy. Wyjaśnił, że przy ustalaniu środka egzekucyjnego kierował się zasadą celowości i skuteczności. W ocenie organu, grzywna w zastosowanej wysokość była niezbędna do przymuszenia zobowiązanych do wykonania przedmiotowego obowiązku. Zauważył ponadto, że grzywna nie jest karą, lecz środkiem egzekucyjnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do rozbiórki elementów konstrukcji wieżyczki i odtworzenie części konstrukcji więźby w miejscu rozbiórki przedmiotowego budynku. Podniósł, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nie uiszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny nałożone w celu przymuszenia uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, po uprzednim uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia, co wynika z art. 126 cytowanej ustawy. W złożonym zażaleniu S. S. podniósł, że nie jest w stanie uiścić nałożonej grzywny, gdyż jest to równowartość jego kilkumiesięcznego dochodu. Zarzucił, że w postępowaniu tym nie uwzględniono wszystkich współwłaścicieli budynku. Stwierdził też, że istniej konflikt sąsiedzki dotyczący działki, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, co uniemożliwia porozumienie współwłaścicieli. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 19 października 2010 r. orzekł o niedopuszczalności zgłoszenia zarzutu zgłoszonego przez C.G., które W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r. utrzymał w mocy. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia S.S., postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 6 października 2010 r. W uzasadnieniu zaznaczył, że w ramach toczącego się postępowania organy egzekucyjne nie badają przesłanek wydania aktu administracyjnego, z którego obowiązek wynika. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem wyegzekwowanie od zobowiązanego wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji administracyjny. Wobec tego podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r., nie mogły być uwzględnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wysokości środka egzekucyjnego wskazał, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Jednocześnie z art. 122 § 2 ustawy wynika wprost, że w sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 121 § 4 powołanej ustawy, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia, może zostać nałożona tylko jeden raz. Stosując zatem ten środek organ musi dokładnie rozważyć i określić taką wysokość grzywny, która spowoduje, że zobowiązany, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, wykona ciążącą na nim powinność. W ocenie organu odwoławczego, jest to środek, który stanowi najmniejsze obciążenie dla strony, gdyż daje jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakładałby na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że sytuacja materialna i stosunki między współzobowiązanymi nie są okolicznościami, które organy egzekucyjne miałby obowiązek uwzględniać przy wymiarze grzywny. Przedmiotowa grzywna nie ma bowiem charakteru kary, lecz środka przymuszającego, którego dolegliwość finansowa może być uchylona w przypadku wykonania nakazu. Zaznaczył, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny powinien zaś zastosować taką dolegliwości, która zmusi zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Z tego względu uznał, że grzywna w kwocie 4.000 zł, nałożona solidarnie na dwie osoby, może być efektywnym środkiem egzekucyjnym. Zaznaczył wprawdzie, że dokumentacja przedłożona przez C.G. potwierdza jej trudną sytuację finansową, jednakże z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego czy też uwzględniania przyczyn dotychczasowego niewykonania obowiązku przez dłużnika. W złożonej skardze C.G. podała, że w stycznia 2007 r. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o zezwolenie na remont części dachu będącej jej własnością. Przedmiotowy budynek jest bowiem współwłasnością S.S., A.C. i skarżącej. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2007 r. pracownik organu pierwszej instancji zapewnił skarżącą, że wieżyczka nie znajduje się na jej części dachu, wobec czego przeprowadziła remont. Po wykonaniu prac remontowych doręczono jej decyzję z dnia 1 czerwca 2007 r., którą skarżąca nie zainteresowała się, gdyż swoją część dachu wyremontowała, natomiast część budynku z wieżyczka należy do A.C., która nigdy nie dbała o tę nieruchomość i zaprzestała jej użytkowania po nakazaniu przez organ pierwszej instancji rozbiórki wieżyczki. Skarżąca podała, że po realizacji programu przez telewizję Polsat, organ gminy R. zobowiązał się do pomocy w rozbiórce, a syn A.C. zadeklarował, że zabezpieczy dach. Warunki atmosferyczne uniemożliwiły jednakże wykonanie jakichkolwiek prac. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Podał ponadto, że działając poza trybem egzekucyjnym, zwrócił się do organu pierwszej instancji o zbadanie czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym m. in. nałożono na skarżącą i S.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4.000 zł oraz zobowiązał ich do uiszczenia tej kwoty w terminie siedmiu dni od daty uprawomocnienia się postanowienia, pod rygorem jej ściągnięcia w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ egzekucyjny wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia postanowienia i pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie zastosowane wykonanie zastępcze na koszt właściciela. Przypomnieć należy, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, co wynika z art. 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). W § 4 zastrzeżono jednak, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (z wyłączeniem obowiązku przymusowej rozbiórki - § 5 art. 121 ustawy). Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w kwestii egzekucji należności niepieniężnej istotne jest, aby nie zostały przekroczone granice wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 cytowanej ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Z przepisów tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Regulacja art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym niewątpliwie ma na celu zdyscyplinowanie zobowiązanego przez zastosowanie środka egzekucyjnego, ale ten środek ma być dla zobowiązanego jak najmniej uciążliwy, a równocześnie prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku. Jedynym sposobem, aby dostosować tę uciążliwość do konkretnego zobowiązanego jest zbadanie jego sytuacji majątkowej (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 542/09). W orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie o wysokości grzywny w celu przymuszenia, gdy nie wynika wprost z ustawy, należy do uznania administracyjnego, co wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż jego brak oznaczałby całkowitą dowolność organu. Grzywna powinna więc być tak ustalona, aby z jednej strony zapewniała efektywność egzekucji, zaś z drugiej – była jak najmniej uciążliwa dla zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 565/08). Skoro możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do tzw. uznania administracyjnego, to niezbędne jest, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05 oraz wyrok tut. Sądu z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 899/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zaniechał tego obowiązku i nie uzasadnił przesłanek, które w ocenie organu uzasadniały wymierzenie skarżącej i drugiemu zobowiązanemu grzywnę w wysokości 4.000 zł. Organ ten ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że grzywna nie jest wygórowana i jej wysokość nie przekracza górnej granicy zakreślonej ustawą. W decyzji nie wskazano jednak, jaka jest sytuacja materialna zobowiązanych, ani jakie okoliczności pozwoliły na ocenę, że wysokość grzywny nie została zawyżona. Wprawdzie organ odwoławczy wezwał strony do przedłożenia dowodów pozwalających na ocenę ich sytuacji materialnej i ocenił, że sytuacja finansowa skarżącej jest trudna, to jednak w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nie odniósł się do tej sytuacji. Skoro zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnych konkretnych ustaleń co do sytuacji majątkowej skarżącej, to brak było podstaw do oceny, że nałożona przez organ pierwszej instancji grzywna nie narusza prawa. Nie wiadomo bowiem, jakie okoliczności faktyczne i prawne, poza solidarnym zobowiązaniem skarżącej i S.S. do wykonania nakazu rozbiórki wieżyczki, w ocenie tego organu przemawiały za uznaniem nałożonej grzywny za efektywny środek egzekucyjny. Organ nie uzasadnił też swojego stanowiska w kwestii uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego a wyrażony w uzasadnieniu decyzji pogląd, że sytuacja materialna zobowiązanego nie ma znaczenia przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia nie zasługuje na uwzględnienie. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się kontroli Sądu. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granice wymierzanej grzywny a w uzasadnieniu postanowienia musi wskazać, dlaczego nałożył grzywnę w określonej wysokości. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że chodzi więc o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07). Reasumując, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.