II SA/Ol 581/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", działająca z upoważnienia Prezydenta Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych, orzekła o przyznaniu R.G. świadczenia w formie: - zasiłku rodzinnego na R.G. w wysokości 48 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 8 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., przy czym w wysokości 320 zł za okres od 8 października 2008 r. do 31 października 2008 r. i w wysokości 400 zł w okresie od 1 listopada 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. Decyzją z dnia "[...]", działająca z upoważnienia Prezydenta Naczelnik Wydziału Urzędu Miejskiego, orzekła o zmianie z urzędu ostatecznej decyzji tego organu z dnia "[...]" w sprawie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w ten sposób, że zasiłek rodzinny na dziecko wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany został na okres do 31 października 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, iż zmiana nastąpiła w wyniku zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której okres zasiłkowy został przedłużony do dnia 31 października 2009 r. W dniu "[...]" organ przyznający świadczenie został poinformowany, iż od dnia 1 marca 2009 r. mąż strony – W.G. podjął zatrudnienie w Firmie A i uzyskał z tego tytułu dochód w wysokości 2505,34 zł netto miesięcznie za pierwszy miesiąc marzec 2009r. Pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. organ poinformował R.G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej przyznanych świadczeń rodzinnych na syna R.G. Decyzją z dnia "[...]", działająca z upoważnienia Prezydenta Zastępca Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych, orzekła zmienić ostateczną decyzję tego organu z dnia "[...]" zmienioną decyzją z "[...]" w sprawie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem w części dotyczącej daty końcowej prawa do świadczenia w ten sposób, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem na syna R. przyznać na okres do 31 marca 2009 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 3 pkt 10,11,23 i 24, art. 5, art. 20 ust. 2 i 3, art. 32, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w związku z § 2, 17 i 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881, ze zm.) § 1 -5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104, art. 107 i 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż powodem zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczenia rodzinnego był fakt zmiany dochodu w rodzinie. Wyjaśniono, iż w dacie przyznawania świadczenia rodzinnego podstawą ustalenia dochodu był dochód rodziny uzyskany w 2007 r. Ustalono wówczas, iż miesięczny dochód rodziny składającej się wówczas z trzech osób, z uwzględnieniem dochodu utraconego spowodowanego uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, w przeliczeniu na osobę wynosił 81,69 zł. W dniu 7 kwietnia 2011 r. organ przyznający świadczenie został poinformowany, iż od dnia 1 marca 2009 r. mąż strony – W.G. podjął zatrudnienie w Firmie A i uzyskał z tego tytułu dochód w wysokości 2505,34 zł netto miesięcznie za pierwszy miesiąc marzec 2009r., co stanowi tzw. dochód uzyskany. Wobec tego stosownie do powołanych wyżej przepisów prawa należało do dochodu rodziny z 2007 r. dodać dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia męża w wysokości 2505,34 zł, a wówczas dochód na jednego członka rodziny wyniósł 916,80 zł i przekroczył wyznaczony próg 504 zł o kwotę 412,80 zł. Wskazano nadto, iż nawet traktując cały dochód z 2007 r. jako dochód utracony stosownie do § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej a uwzględniając jedynie dochód uzyskany w miesiącu marcu 2009 r. nadal dochód tej rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe, gdyż wynosił 835,11 zł. Wobec tego od miesiąca kwietnia 2009 r. nie przysługiwał już zasiłek na syna R. Od decyzji tej R.G. wniosła odwołanie. Wskazała, iż nie było jej celowym działaniem pobieranie zasiłku rodzinnego w okresie od 1 marca 2009 r. do 7 października 2010 r. w sposób nieuprawniony. Podała, że mąż jedynie w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 października 2009 r. zarabiał 3500 zł brutto, a od listopada ze względu na trudną sytuację w firmie został zatrudniony na najniższą krajową. Dla organu ta zmiana wynagrodzenia nic nie znaczy. Podała, iż od 8 października 2010 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a "[...]" marca urodziła bliźniaczki i sytuacja finansowa rodziny jest bardzo trudna. Wskazała, iż nie ma z czego zwrócić kwoty świadczenia. Wnosi o częściowe umorzenie lub rozłożenie należności na raty. Decyzją z "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, iż stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie. W rozpoznawanej sprawie organ dopiero w dniu 7 kwietnia 2011 r. powziął informację o zatrudnieniu męża zainteresowanej w dniu 1 marca 2009 r. i dochodzie z tego tytułu w wysokości 2505,34 zł. Kolegium podało, co stosownie do art. 3 pkt 24 tej ustawy należy rozumieć pod pojęciem dochodu uzyskanego oraz przywołało treść przepisu regulującego ustalanie dochodu rodziny w przypadku dochodu uzyskanego. Wskazano także, iż fakt uzyskania dochodu przez małżonka został ustalony podczas weryfikacji wniosku o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych na dzieci na okres zasiłkowy 2010/2011 tj. w sprawie przyznania świadczenia na dzieci od 1 kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z zaistniałą sytuacją organ I instancji prawidłowo w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych miał obowiązek bez zgody strony zmienić decyzję, na mocy której nabyła ona prawo do świadczeń, jeżeli w okresie korzystania ze świadczenia uległa zmianie jej sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń lub jeżeli osoba pobrała nienależne świadczenia rodzinne. Odnośnie wniosku o umorzenie należności lub rozłożenie na raty wskazano, iż po myśli art. 30 ust. 9 ustawy organ może taką należność umorzyć w całości lub części, bądź odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególne okoliczności. Sprawa w tym przedmiocie może być jednak rozpoznana dopiero po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Na tę decyzję R.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie prosząc o częściowe, chociaż, umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z MOPS. Wyjaśniła, iż składając wniosek nie miała dużych dochodów, zaś później nie zgłosiła faktu podjęcia pracy przez męża lecz nie uczyniła tego świadomie. Obecnie jej sytuacja jest bardzo trudna, gdyż mąż zarabia najniższą krajową z dochodem 1000 zł, a mają na utrzymaniu trójkę dzieci, bo urodziła bliźniaki. Utrzymanie maluchów jest bardzo kosztowne, bowiem dzieci chorują. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 ustawy ppsa.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej z dnia "[...]" w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Podstawę prawną dla wydania decyzji w takim zakresie stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. W tym miejscu wskazać pozostaje, iż decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał R.G. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem na syna R.G. na okres od dnia 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., przy czym na mocy decyzji z dnia "[...]" okres ten przedłużono do dnia 31 października 2009 r. Postępowanie natomiast w przedmiocie zmiany tej decyzji wszczęte zostało z urzędu, o czym poinformowano stronę skarżącą pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pozostaje ugruntowany pogląd, iż wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, bowiem decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Przepis ten stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych" co nie oznacza, że organ uchyla decyzję w każdym czasie, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, ponieważ taka decyzja mogłaby wywierać jedynie skutki na przyszłość, a trudno mówić o takich skutkach skoro okres, na który przyznano świadczenie (do 31 października 2009 r.) już dawno upłynął. Wskazać pozostaje jedynie, iż skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Skoro zatem w rzeczonej sprawie organy dokonały zmiany ostatecznej decyzji w momencie, gdy okres na jaki świadczenia rodzinne przyznano już dawno upłynął brak było podstawy prawnej do powzięcia takiej decyzji. W tym przypadku, jeżeli faktycznie zachodzi którakolwiek z przesłanek do zmiany decyzji na skutek zmiany w sytuacji rodzinnej lub dochodowej to znajduje zastosowanie już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W niniejszej sprawie już tylko z tego względu, iż organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno decyzja organu I instancji, jak i Kolegium podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy ppsa. Jednakże kontrolując legalność skarżonej decyzji Sąd administracyjny stwierdził, iż w sprawie tej organy niewłaściwie dokonały ustalenia nowego dochodu rodziny na okres zasiłkowy 2008/2009 w związku z faktem podjęcia zatrudnienia z dniem 1 marca 2009.r przez męża wnioskodawczyni, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 4a ustawy oświadczeniach rodzinnych. Jak wyżej wskazano warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr. 105, poz. 881, ze zm.). Świadczenia te stanowią formę wsparcia jakiego państwo udziela rodzinom, aby umożliwić realizację podstawowych ich funkcji: opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek rodzinny, który zgodnie z art. 4 tej ustawy ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jednakże warunkiem uzyskania zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, określonego w art. 5 tej ustawy oraz przesłanek określonych w art. 6. Zatem stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, zaś gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek ten przysługuje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł (art. 5 ust. 2). Wskazać należy także, iż na sferę dochodową rodziny oddziałuje także okoliczność możliwej zmiany dochodu w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 4a tej ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Po myśli zaś art. 3 pkt 24 lit. c) tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Pojęcie dochodu rodziny zdefiniowano w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez który należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 cyt. ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456). Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych skarżąca występując o przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci na okres zasiłkowy 2008/2009 przedstawiła wysokość dochodu rodziny z 2007 r. w którym nie mógł być uwzględniony dochód męża, gdyż zatrudnienie przez niego zostało podjęte dopiero w dniu 1 marca 2009 r. Zatem ustalając sytuację dochodową rodziny wnioskującej należało uwzględnić dochód członków rodziny uzyskany w 2007 r. jako roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W późniejszym okresie pojawił się jednak dochód uzyskany w postaci zatrudnienia w wysokości netto 2505,34 zł. Wyliczony przez organ I instancji dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę po uwzględnieniu zmian w dochodzie rodziny wyniósł 916,80 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 412,80 zł. Podstawą takiego działania organu I instancji i Kolegium stanowił poza art. 5 ust. 4a powołanej ustawy § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stoi na stanowisku, iż działanie organu polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, wskazuje na nielogiczne a wręcz paradoksalne skutki zastosowania tego przepisu. Zastosowanie takiej interpretacji prowadzi do wniosku, iż nawet niewielki dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawiać stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Taki sposób rozumienia powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami jakie postawione zostały przed ustawą o świadczeniach rodzinnych. Poza tym takiego rozumienia przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie da się pogodzić z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2, z których jednoznacznie wynika, iż dochód rodziny oznacza miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W tym miejscu w całości można przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1842/07, z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 990/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1321/10 ( dostępne CBOiS j.w.), iż regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 5 dnia listopada 2001r. sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02, OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Stąd wniosek, iż rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pogląd powyższy w pełni akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, iż zastosowany przez organ administracji publicznej przepis § 18 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia wykracza poza materię ustawą, bowiem określa dodatkowe kryterium dochodowe mające bezpośredni wpływ na dochód rodziny, zdefiniowany w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkuje odmową jego zastosowania przez Sąd w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. I OSK 710/09, dostępne w internetowej CBOiSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zgodnie bowiem z ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem z przepisu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że sądy są uprawnione do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. akt FSK 177/04 (dostępny w CBOIS), jeśli rozporządzenie kształtuje obowiązki stron inaczej niż ustawa, to sąd ma prawo ocenić je jako niezgodne z Konstytucją i uchylić decyzję wydaną na podstawie takiego rozporządzenia. W tym stanie rzeczy nie jest zgodne z prawem ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej (po pojawieniu się dochodu z zatrudnienia męża) w sposób jak to uczyniły w sprawie orzekające organy, iż do jednostkowego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego z roku poprzedzającego okres zasiłkowy (2007) doliczono miesięczną wysokość wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia męża, gdy tymczasem przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony (po zmianie) w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającego okres zasiłkowy należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia i dopiero od tak obliczonego dochodu należy wyliczyć miesięczny dochód rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada dopiero w ocenie Sadu regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Zastosowana w tej sprawie praktyka ustalenia dochodu rodziny doprowadziła do nieprawidłowego dokonania zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy, przy czym jak już wskazano wyżej w tym stanie faktycznym wydanie decyzji zmieniającej w oparciu o wskazany art. 32 ust,. 1 ustawy nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem dokonano zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne po upływie okresu na jaki świadczenia te zostały przyznane. Zatem przed podjęciem ewentualnych kroków we wskazanym kierunki - ewentualnego ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, należ ustalić prawidłowo dochód tej rodziny z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu i jedynie w przypadku ustalenia, że dochód przypadający na jednego członka rodziny przekracza kryterium dochodowe możliwe będzie podjecie działań przez organ w odniesieniu do okresu zasiłkowego 2008/2009, o ile spełnione zostaną inne niezbędne przesłanki do stwierdzenia zaistnienia okoliczności nienależnie pobranego świadczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy.