II SA/Ol 584/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w "[...]", na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwrócił się do Prezydenta Miasta "[...]" o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji "[...]" do kierowania pojazdami w ramach posiadanych przez niego uprawnień. Wskazano, że wymieniony kierowca w okresie od 22 sierpnia 2007 r. do 1 lipca 2008 r. wielokrotne naruszył przepisy ruchu drogowego, a łączna liczba punktów karanych uzyskanych w tym okresie wyniosła 25. Z przedłożonego materiału dowodowego w toku wszczętego przez Prezydenta Miasta "[...]" postępowania wynika, że "[...]" nie odbierał korespondencji. W dniu 3 sierpnia 2017 r. Komenda Miejska Policji w "[...]" przekazała do Prezydenta Miasta "[...]", na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatrzymany dokument prawa jazdy "[...]". Natomiast w dniu 25 września 2017 r. Prezydent Miasta "[...]" na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał Prezydentowi Miasta "[...]" pismo z dnia 25 lipca 2017 r. Komendy Miejskiej Policji w "[...]" wraz z zatrzymanym prawem jazdy "[...]" jak również zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 7 sierpnia 2017 r. Zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2017 r. wszczęte zostało przez Prezydenta Miasta "[...]" - z urzędu - postępowanie w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji "[...]" w formie egzaminu państwowego w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy tj. B. Następnie decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta skierował "[...]" na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 27 grudnia 2017 r. W treści decyzji zawarte zostało pouczenie, że niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w ciągu 3 miesięcy od dnia odbioru decyzji spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Zawiadomieniem z dnia 6 marca 2018 r. Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia "[...]" uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B, doręczenie zawiadomienia nastąpiło w dniu 9 marca 2018 r. Decyzją z dnia 20 marca 2018 r. Prezydent Miasta "[...]" wydał decyzję o cofnięciu "[...]" uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat"[...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł "[...]" wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że wydanie tej decyzji nastąpiło ponad 10 lat od popełnionego wykroczenia drogowego, które miało miejsce w roku 2006. Zatem w jego ocenie czyn przedawnił się i w związku z tym postępowanie nie powinno być wszczęte. Także nieuzasadnione jest również nadanie kwestionowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołujący się wskazał, iż w ciągu 11 lat będąc użytkownikiem dróg nie popełnił żadnego wykroczenia a dozwoloną liczbę punktów karnych przekroczył o 1 (jeden). Wskazał, że przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Zagrożenie dóbr publicznych musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Decyzją z dnia 14 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako: K.p.a., art. 140 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), dalej: P.r.d., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowi art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a P.r.d. Zgodnie z powołanym przepisem decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1, czyli między innymi wówczas, gdy kierowca skierowany został na sprawdzenie kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d.. Decyzja podjęta na tej podstawie ma charakter związany. Oznacza to, że ustalenie, iż spełnione zostały przesłanki, opisane w hipotezie normy prawnej art. 140 ust. 1 pkt 4 P.r.d., bezwzględnie zobowiązuje do zastosowania dyspozycji tej normy poprzez wydanie decyzji o zastosowaniu przewidzianej tam sankcji. Skoro przepis stanowi, że w razie niepoddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji wydaje się decyzję o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami, to znaczy że podjęcie takiego rozstrzygnięcia nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu starosty (w I instancji) ani samorządowego kolegium odwoławczego (w II instancji). Oznacza to, że niewykonanie przez kierowcę nałożonego na niego obowiązku obliguje organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji. Kolegium wskazało, że skoro ustawodawca jednoznacznie rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień, w konsekwencji w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy decyzja taka jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Takie ustalenia są konieczne i zarazem wystarczające do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości fakt, że odwołujący się nie wykonał ostatecznej decyzji w przedmiocie skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji i nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku stawienia się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tym samym wyczerpana została przewidziana w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a P.r.d., przesłanka uzasadniająca cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Skoro w tej sprawie, na odwołującego się nałożony został obowiązek ponownego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami kategorii "[...]", decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna i istnieje w obrocie prawnym, a odwołujący z obowiązku tego się nie wywiązał, to istniały podstawy do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a P.r.d. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu przedawnienia wykroczenia drogowego i w związku z tym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie, Kolegium wskazało, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 P.r.d. jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji i tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Organ wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego, decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały kierowcy punkty karne. To ostateczność wpisu decyduje o przyznaniu określonej ilości punktów oraz o obowiązku sporządzenia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Natomiast bez znaczenia pozostaje już kwestia czy w dniu orzekania przez organ właściwy w sprawach sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, wpisy stanowiące podstawę sporządzenia wniosku przez wojewódzkiego komendanta Policji, pozostają nadal w ewidencji, czy zostały z niej usunięte np. wobec zatarcia ukarania (skazania). Także przedawnienie karalności wykroczenia za czyny stanowiące naruszenie przepisów ruchu drogowego po skierowaniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nie ma wpływu na możliwość orzekania przez właściwy organ w tym przedmiocie. Cel nadrzędny jakim jest poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym zadecydował o przyjęciu przez ustawodawcę sztywnej zasady, w myśl której przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku. Nadto, Kolegium wskazało, że odrębnym zagadnieniem jest karalność za wykroczenia, wymierzenie kary z kodeksu wykroczeń, a wynikający przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym administracyjny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i konsekwencji nie wykonania tego obowiązku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł "[...]", wskazując na zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 14 maja 2018 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta "[...]" z dnia 20 marca 2018 r. o cofnięciu "[...]" uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. "[...]". Postępowanie dotyczące cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami poprzedzone zostało decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r., mocą której Prezydent Miasta "[...]" skierował skarżącego "[...]" na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a P.r.d. Zgodnie z powołanym przepisem decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1lit.b, czyli między innymi wówczas, gdy kierowca skierowany został na sprawdzenie kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d.. Brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, co do charakteru decyzji wydawanej na jego podstawie, jest to rozstrzygnięcie o charakterze związanym. Oznacza to, że starosta, w razie niepoddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, czyli między innymi wówczas, gdy kierowca skierowany został na sprawdzenie kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., nie ma żadnego luzu decyzyjnego, nie ma możliwości zastosowania reguł rządzących uznaniem administracyjnym. Starosta w takim przypadku jest wprost zobligowany do wydania decyzji administracyjnej cofającej posiadane przez tę osobę uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem ani starosta (prezydent), ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Kwestie te rozstrzygane są w odpowiednim trybie przez policję i sądy powszechne orzekające w sprawach karnych. Wyłącznie Komendant Wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty przyznane poszczególnym kierowcom oraz dokonuje ich wykreśleń. Natomiast zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności. Kwestia prawidłowości takich wpisów, przede wszystkim ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być tylko rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność ( por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 511/10, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2009 r. , I OSK 1371/08, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., I OSK 651/14). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i zawartą w uzasadnieniach powołanych wyroków argumentację prawną. Także zarzut skarżącego, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone ze względu na przedawnienie wykonania kary nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucję przedawnienia wykonania kary oraz środka karnego orzeczonego za wykroczenie reguluje art. 45 § 3 k.w.s., który stanowi, że przedawnienie następuje jeśli od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia upłynęły 3 lata. Natomiast punkty za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, oraz obowiązek poddania się egzaminowi sprawdzającemu nie stanowią środka karnego w rozumieniu art. 28 § 1 k.w. Zatem nie można wprost wywodzić z powołanego przepisu podstawy do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Także pośrednio z faktu, że konsekwencje przekroczenia określonej liczby punktów w postaci skierowania na kontrolny egzamin sprawdzający, są następstwem popełnienia wykroczenia, nie upoważnia do twierdzenia, że przedawnienie wykonania kary lub środka karnego za wykroczenie (art. 45 § 3 k.w.), czy też zatarcia ukarania (art. 46 § 1 k.w.) skutkują automatycznie koniecznością odstąpienia od wydania decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b. p.r.d. Wskazać należy , że kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stanowi administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia określonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wprowadzenie tej instytucji ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez skontrolowanie uprawnień i ewentualne wyeliminowanie z ruchu podmiotu, którego zachowanie nie daje gwarancji bezpiecznego przemieszczania się uczestnikom ruchu. Powtarzające się nieprawidłowe zachowanie na drodze, nieprzestrzeganie zasad bezpieczeństwa i przepisów ruchu drogowego zawsze stanowi potencjalne zagrożenie. Zebranie ponad 24 punktów z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego, zawiera w sobie domniemanie, że z tego względu nasuwają się wątpliwości, czy kierowca zna przepisy ruchu drogowego lub potrafi bezpiecznie prowadzić pojazd. Domniemanie to jest niezależne od posiadanej kategorii praw jazdy. Taka regulacja ma charakter prewencyjny i zabezpieczający, zmierzający do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców, którzy stwarzają dla niego zagrożenie. Natomiast bez znaczenia pozostaje kwestia, czy w dniu orzekania przez organ właściwy w sprawach wydawania prawa jazdy w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, wpisy stanowiące podstawę sporządzenia wniosku przez wojewódzkiego komendanta Policji, pozostają nadal w ewidencji, czy też zostały z niej usunięte. Stąd też zatarcie ukarania, a tym bardziej przedawnienie wykonania kary za czyny stanowiące naruszenie przepisów ruchu drogowego, wypełniające znamiona wykroczenia, po skierowaniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nie ma wpływu na możliwość orzekania przez właściwy organ w tym przedmiocie. Zatem przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku przez komendanta Wojewódzkiego Policji. Przepisy P.r.d. nie przewidują określonego terminu, do którego możliwe jest wydanie decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest karalność za wykroczenia, wymierzanie kary za wykroczenie, a wynikający z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 511/10, wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1451/09, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. , I OSK 330/12). W niniejszej sprawie bezsporne jest , że na dzień złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku - zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U nr 236, poz. 1998 ze zm.) – skarżący miał przypisanych 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego , zatem w świetle powyższych rozważań nie było podstaw do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i organ II instancji trafnie - w oparciu o powołane przepisy prawa materialnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta, nie dopuszczając się tym samym naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. Zatem na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę . O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).