II SA/Ol 597/18

Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy w Lelkowie z dnia 27 grudnia 2005 roku nr XXXV(157)05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - stwierdza nieważność załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1 pkt 7, 8 i 9, § 3, § 5 pkt 6 i 8, § 6, § 7 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1-3, § 11 ust. 1-4, § 13, § 14 ust. 1 i 2, § 15 ust. 1 i 2, § 16, § 20, § 21 ust. 2, § 23 oraz § 31. Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Gminy w Lelkowie z dnia 27 grudnia 2005r., nr XXXV(157)05 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lelkowo (dalej jako: "regulamin"). Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2002, Nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej jako: "u.z.z.w.". Prokurator zarzucił, że przedmiotowa uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 3 u.z.z.w. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez: 1. nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody i wskazanie jedynie w § 3, iż minimalna ilość dostarczanej wody oraz cel jej poboru, określa umowa zawierana przez zakład z odbiorcą; wprowadzenie w § 1 pkt 7, 8 i 9 Regulaminu definicji legalnych takich pojęć jak: "wodomierz", "dodatkowy wodomierz" i "okres obrachunkowy’, podczas gdy ustawodawca wprost - co jest niezbędne - nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych; dokonanie modyfikacji art. 7 ustawy poprzez pominięcie w treści § 5 pkt 6 Regulaminu określonego ustawowo obowiązku okazania "legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia", co jest warunkiem wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do innych osób; nałożenie w § 5 pkt 8 Regulaminu na odbiorcę usług obowiązku informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w; wskazanie w treści § 6 Regulaminu, że postanowienia umowy nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy u.z.z.w, przepisów wykonawczych oraz postanowień niniejszego regulaminu podczas gdy podobny - lecz szerzej określony - zakaz w tym zakresie wynika z art. 58 § 1 k.c. wskazanie w treści § 7 ust. 1 Regulaminu, iż Przedsiębiorstwo zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy, po spełnieniu przez niego warunków technicznych przyłączenia, oraz wylegitymowaniu się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, co eliminuje konieczność legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym. wskazanie w § 7 ust. 2 regulaminu, iż umowa może być (a więc nie musi jak wskazane jest w ust. 1) zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, dodatkowo po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, pomimo, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera żadnych podstaw do różnicowania uprawnień odbiorców, którzy są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. wskazanie w § 10 ust. 1-3 oraz § 11 ust. 1- 4 Regulaminu, że umowa zawarta jest na czas określony lub nieokreślony, zmiana umowy następuje poprzez zawarcie nowej umowy lub w formie aneksu do umowy, oraz, iż nie wymaga formy pisemnej zmiana dotycząca taryfy lub adresu do korespondencji, jak również okoliczności dotyczących jej rozwiązania i wygaśnięcia, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż ustawodawca upoważnił organ stanowiący wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej zmiany, rozwiązania lub wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie; powtórzenie w § 13 treści art. 26 ust. 1 u.z.z.w; powtórzenie w treści § 14 ust. 1 i2 treści art. 27 ust. 1 u.z.z.w ; wskazanie w treści § 15 ust. 1 i 2 , że ilość doprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości dostarczonej wody, w sytuacji gdy kwestie powyższe uregulowane zostały w treści art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w, w której dodatkowo zastrzeżono, w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, czego w treści Regulaminu już nie zastrzeżono; powtórzenie w § 16 Regulaminu treści art. 27 ust. 6 u.z.z.w; wskazanie w treści § 20 oraz w § 21ust. 2 pkt 1 i 2, iż z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, załączając do wniosku dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy, a ponadto mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, pomimo braku podstaw prawnych do określenia takiego wymogu, które to ewentualnie powinny być uregulowane w zawieranej pomiędzy stronami umowie; uzależnienie w § 22 ust. 4 Regulaminu przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji, co stanowi regulację przekraczającą upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w; wprowadzenie w § 30 Regulaminu konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą - Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji oraz Jednostką Ochotniczej Straży Pożarnej na zapewnienie dostawy, wody na cele przeciwpożarowe. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 1 pkt 7, 8 i 9, § 3, § 5 pkt 6 i 8, § 6, § 7 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1-3 oraz § 11 ust. 1- 4 , § 13 , § 14 ust. 1 i 2, § 15 ust. 1 i 2, § 16, § 20, § 21 ust. 2, § 23 oraz § 31. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, wskazując, że zaskarżony regulamin pochodzi z 2005 r. i obecnie trwają prace nad jego zmianą, tj. uchwaleniem nowego regulaminu przystającego do obecnego stanu faktycznego jak i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017r. poz. 2188) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 j.t.), p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że przytoczone przez skarżącego przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Po myśli art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. W rozpatrywanym przypadku zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie tym ustawodawca wprost wskazał, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w przytoczonym wyżej przepisie. Ponadto art. 19 ust. 2 u.z.z.w wskazywał (nadal wskazuje) jakie regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4. warunki przyłączania do sieci; 5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych; 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Ponadto Rada Gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Tymczasem w zaskarżonej uchwale doszło do powtórzenia przepisów ustawowych. Dotyczy to § 13 Regulaminu, który powtarza treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podobnie w § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu doszło do powtórzenia art. 27 ust. 1 ustawy. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku § 16 Regulaminu, który powtarza teść art. 27 ust. 6 rzeczonej ustawy. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które może posiadać osobowość prawną i funkcjonuje według zasad cywilnoprawnych. Organ stanowiący gminy nie może narzucić treści umowy na dostarczanie wody, wobec obowiązującej powszechnie zasady swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m. in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), to brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących: warunków zawierania tego typu umowy, jak to uregulowano w § 7 ust. 1 Regulaminu. Brak jest również podstaw do określania z kim taka umowa może być podpisana, jak to uregulowano w § 7 ust. 2 Regulaminu, tym bardziej, że z art. 6 ust. 4 i ust. 6 u.z.z.w. wyraźnie wynika z kim może być zawarta umowa na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Podobnie unormowania zawarte w § 10 ust. 1-3 oraz § 11 ust. 1-4 Regulaminu, a dotyczące warunków formalnych umowy, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zasadnie podniosła strona skarżąca, że ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy wyłącznie do formułowania zapisów odnoszących się do kwestii zawierania umowy, a nie jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia. W tym kontekście zupełnie niecelowe jest również uregulowanie w § 6 Regulaminu, że postanowienia umowy nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z określonych przepisów prawa. Podobnie niezasadne są zapisy § 20 oraz § 21 ust. 2 pkt 1 i 2, iż z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, załączając do wniosku dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy, a ponadto mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Określenie takich wymogów wykracza poza delegację ustawową. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Zakres tej delegacji ustawowej należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę czy odprowadzenie ścieków, a nie z kim i na jakich zasadach może być zawarta. Dalej stwierdzić należy, że wbrew art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zaskarżonej uchwale nie określono minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Zasadnie wskazał skarżący, że obowiązkiem organu było określenie w regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, w tym w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczonej wody. Regulamin powinien zatem określać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Zaskarżony Regulamin nie czyni zadość temu obowiązkowi. Natomiast w nieuprawniony sposób i wychodząc poza delegację ustawową określono treść § 1 pkt 7, 8 i 9 Regulaminu, w którym to przepisie wprowadzone zostały definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz", "dodatkowy wodomierz" i "okres obrachunkowy". Tymi pojęciami posługuje się ustawa, nie definiując ich. Rada Gminy nie dysponowała jednak upoważnieniem ustawowym do modyfikowania, a tym bardziej tworzenia własnych definicji legalnych w Regulaminie. Podobnie wychodzący poza zakres delegacji ustawowej jest zapis § 5 pkt 8, który zobowiązuje odbiorcę do informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości, jak również zapis § 5 pkt 6 Regulaminu, który nakłada obowiązek umożliwienia osobom reprezentującym zakład , prawa wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń w celach określonych przepisami ustawy oraz Regulaminu. Takie unormowania nakładają na odbiorcę usług dodatkowe obowiązki, które nie ma swojego umocowania w podstawie prawnej wynikającej z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Niedopuszczalne było również określenie w § 15 ust. 1 i 2 , że ilość doprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości dostarczonej wody. Kwestie te unormowane zostały bowiem przez art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w, gdzie uregulowano, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, czego w treści Regulaminu nie zastrzeżono. Podobna sytuacja dotyczy § 31 Regulaminu, który unormował konieczność zawarcia umowy pomiędzy gminą a zakładem na zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe. Zapis ten wykracza poza wskazane upoważnienie ustawowe. Zaprezentowane wyżej uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.