II SA/Ol 60/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 15 czerwca 2016 r. nr VI/40/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Pasłęk stwierdza nieważność § 2, § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Elblągu wywiódł skargę na uchwałę nr VI/40/16 Rady Miejskiej w Pasłęku z 15 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Pasłęk (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2016 r., poz. 2848). Wspomnianej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia oraz: - zdefiniowanie w § 2 rozdziału 1 regulaminu w postanowieniach ogólnych takich pojęć jak gmina, harmonogram odbioru odpadów komunalnych, kontenery na odpady niebezpieczne, lokalne punkty odbioru selektywnie zbieranych odpadów komunalnych, przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne, miasto, punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, tereny wiejskie gminy; - określenie rozdziale 6 § 8 regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązane są do zachowania zasad utrzymania, zasad bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniami dla zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt, a także ochronę przed uciążliwością jakie mogą powodować te zwierzęta, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi sformułowaniami; - zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta domowe do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe i wskazanie sposobu postępowania z odchodami, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w przepisach rangi ustawowej; - wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 5 regulaminu zapisu zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez dokonywanie drobnych napraw pojazdów samochodowych takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, itp. poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości w taki sposób aby powstające odpady były gromadzone i usuwane z terenu posesji zgodnie z postanowieniami regulaminu, co stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 3 ust. 1 pkt 5, § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pasłęku wniosła o jej uwzględnienie w całości, podzielając stanowisko zaprezentowane przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Pasłęku z 15 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Pasłęk, w której jako załącznik do uchwały przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250) - zwanej dalej ustawą. Powołany art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. (sygn.. akt II SA/Wr 585/06; orzeczenie dostępne w CBOSA), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010r. (sygn. akt II OSK 1930/09; orzeczenie dostępne w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Ponadto rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego - wbrew twierdzeniom organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej również nie jest możliwa ich modyfikacja. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, w ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy, Rada Miejska w Pasłęku wyszła poza kompetencje przyznane jej przez art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadne jest stanowisko wnoszącego skargę, że określony w art. 4 ust. 2 ustawy zakres upoważnienia dookreślenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. W ramach delegacji ustawowej (art. 4 ust. 1 ustawy), brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; orzeczenie dostępne w CBOSA). Dlatego też § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały należało uznać za sprzeczny z opisaną wyżej delegacją ustawową. Rację ma także skarżący kwestionując zapisy § 3 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały. Zgodnie z przepisem tam zawartym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez dokonywanie drobnych napraw pojazdów samochodowych takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, itp. poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości w taki sposób aby powstające odpady były gromadzone i usuwane z terenu posesji zgodnie z postanowieniami regulaminu. Słusznie podniesiono w skardze, co znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; orzeczenie dostępne w CBOSA), że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Ponadto w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Należy podzielić również stanowisko skarżącego, że w § 8 załącznika do uchwały, w którym uchwalono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi sformułowaniami. § 8 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały stanowi, że utrzymujący zwierzęta domowe są obowiązani do: 1) zachowania zasad utrzymania, zasad bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniami dla zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt, a także ochronę przed uciążliwością, jakie mogą powodować te zwierzęta, 2) sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez stałego i skutecznego dozoru, 3) dołożenia starań, aby nie były one uciążliwe dla otoczenia, a w szczególności nie zakłócały ciszy i spokoju oraz nie zanieczyszczały otoczenia odchodami, 4) natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń przez nie pozostawionych, z zastrzeżeniem ust. 2. 5) utrzymania tych zwierząt w liczbie i w sposób, które nie pogarszają warunków zdrowotnych, sanitarnych i porządkowych oraz nie powodują zanieczyszczenia otoczenia lub innych uciążliwości. 2. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 nie dotyczy osób uprawnionych do korzystania z pomocy psów przewodników. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest też doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, ustawodawca wskazał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przyjąć należy, że przepisy dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe, muszą być precyzyjnie sformułowane. Ponadto zawarcie sformułowania w "szczególności", jest unormowaniem nieprecyzyjnym i niejasnym sugerującym, że organ stanowiący - po użyciu określenia "w szczególności" i wskazaniu kilku przykładowych sposobów realizacji programu - powierzył uzupełnianie tego zbioru organowi wykonawczemu. Ponadto sformułowania utrzymywanie zwierząt w liczbie i w sposób, które nie pogarszają warunków zdrowotnych, sanitarnych i porządkowych oraz nie powodują zanieczyszczenia otoczenia lub innych uciążliwości, zachowania niesprecyzowanych zasad bezpieczeństwa, właściwej opieki wskazują, że przytoczone wyżej zarzuty skargi są zasadne. Podobnie zasadny okazał się zarzut skargi wskazujący na nieprawidłowe przyjęcie nakazu natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń. Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, odnosi się jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawodawca więc wskazał niejako przedmiotowo nieruchomości, które winien obejmować regulamin, określając je mianem terenów służących do wspólnego użytku. Tymczasem § 8 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały nie odnosi się tylko do terenów wymienionych przez ustawodawcę, a do wszystkich nieruchomości, co jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Ponadto przepis ten jest także ogólny i nie wskazuje w istocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów wymienionych w ustawie. Sąd usunął z obrotu prawnego również § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, który odnosi się bezpośrednio do § 8 ust. 1 pkt 4 i samodzielnie nie posiada żadnego znaczenia normatywnego. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.