II SA/Ol 601/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Adam Matuszak (spr.) Tadeusz Lipiński Bogusław Jażdżyk Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi; oddala skargę. Decyzją z dnia 9 listopada 2004 r., nr "[...]" Starosta O. odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie Bazy Magazynowej Nr "[...]" w O. przy ul. "[...]" na działkach Nr 104, 105, 110, 111, 114 obręb O., złożone przez A. SA, gdyż nie spełniało ono warunków określonych w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.), art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), § l i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). W uzasadnieniu organ stwierdził, że Spółka w zgłoszeniu wskazała, że zanieczyszczenie spowodowane zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, przez inny podmiot, tj. B SA. W ramach restrukturyzacji sektora paliwowego nieruchomość została przekazana do A w stanie zanieczyszczonym. Do zgłoszenia załączony został raport o stanie środowiska gruntowo - wodnego przedmiotowej nieruchomości. Wyniki badań wskazują, że tylko w jednej próbie pobranych gruntów stwierdzono podwyższone stężenie sumy olejów mineralnych wynoszące 607,1 mg/kg suchej masy przy dopuszczalnej wartości 3000 mg/kg suchej masy. Natomiast stosownie do § l ust. l i 2 powołanego rozporządzenia glebę lub ziemię uznaje się za zanieczyszczoną, gdy stężenie co najmniej jednej substancji przekracza wartość dopuszczalną, określoną tym rozporządzeniem. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia zgłoszenia. W złożonym odwołaniu pełnomocnik A SA podniosła, że załączony do wniosku raport o stanie środowiska gruntowo - wodnego na terenie Bazy Magazynowej Nr "[...]" w O. zawiera dane świadczące o zanieczyszczeniu, ujawniającym się przekroczoną wartością stężenia badanego wskaźnika zanieczyszczeń w próbce wody podziemnej pobranej ze stanowiska sondażowego i podwyższoną wartością stężenia tego wskaźnika w próbie gruntu. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do faktu zanieczyszczenia w wodach podziemnych. Zanieczyszczenie to jest sygnałem o zanieczyszczeniu środowiska gruntowego, które stało się wtórnym źródłem emisji i zanieczyszczenie migruje wraz z wodą podziemną. Pobrane w 2001 r. próby gruntu do analizy miały dostarczyć wstępnych dowodów do określenia stanu środowiska wodno - gruntowego. Brak analizy wszystkich okoliczności narusza art. 7 , art. 9 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 czerwca 2005 r., nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wywiodło, że ciężar potwierdzenia, że doszło do zanieczyszczenia spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Natomiast Spółka, mimo wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, nie przedstawiła wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby. Kolegium podkreśliło ponadto, że art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy -Prawo ochrony środowiska (...) dotyczy zanieczyszczenia ziemi lub gleby a nie wody. Za nieuprawnione i sprzeczne z art. 12 powołanej ustawy uznało stanowisko odwołującej się Spółki, że strona jest zobowiązana do przedstawienia jedynie wstępnych dowodów faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby, a starosta ma przeprowadzić kompleksowe badanie czy zanieczyszczenie rzeczywiście nastąpiło. W złożonej skardze pełnomocnik A SA zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że powierzchnia ziemi nie obejmuje wód gruntowych oraz naruszenie przepisów art. art. 7, 8, 9, 64 § 2, 75, 77 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wezwanie strony do uzupełnienia materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie żadnej czynności procesowej w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że zanieczyszczenie wody tylko wtedy mogłoby być uznane za zanieczyszczenie powierzchni ziemi, gdyby była ona zawarta w "górnej warstwie litosfery, złożonej z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującej wierzchnią warstwę gleby i podglebie". Podniosło, że badania gruntu przeprowadzane są na "suchej masie", a zatem bez wody. Z przedstawionego przez skarżącą Spółkę raportu o stanie środowiska gruntowo - wodnego jasno wynika, że oddzielnie badano grunty, a oddzielnie wody podziemne. Ponadto próbki wody i gruntu, pobrane z sondy badawczej S-4, pochodzą z głębiej położonych warstw ziemi niż gleba, która w tym miejscu rozciąga się na głębokości 0,2 m od powierzchni ziemi. Ponieważ wody podziemne nie stanowią składnika powierzchni ziemi, zatem stwierdzone na głębokości 1,6 m zanieczyszczenia wody nie można uznać za zanieczyszczenie powierzchni ziemi, gdyż dotyczy ono wód podziemnych. Ponadto pobrana z tej sondy próbka gruntu nie wykazała przekroczenia dopuszczalnych stężeń. Kolegium podkreśliło brak podstaw do przyjęcia, że to na organie administracji publicznej ciążył obowiązek wykazania, że zanieczyszczenie powstało, skoro materiały przedstawione przez samą stronę nie wykazały istnienia takiego zanieczyszczenia. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie było wątpliwości natury dowodowej. Przedstawiony raport wykazał brak zanieczyszczenia gleby lub ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżąca Spółka nie podniosła żadnych argumentów wskazujących na naruszenie prawa materialnego bądź procedury administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest, czy A SA, władająca nieruchomością położoną w O. przy ul. "[...]", obejmującą działki nr 104, 105, 110, 111 i 114, obręb O., na których zlokalizowana jest Baza Magazynowa Nr "[...]", spełniła przesłanki określone w art. 12 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.), warunkujące uwolnienie się tej Spółki od obowiązku przeprowadzenia rekultywacji powierzchni ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi. W myśl wskazanego wyżej przepisu władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, tj. l października 2001 r., na której przed tym dniem nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (ust. 2). Podmiot, który dąży do uwolnienia się od obowiązku rekultywacji powierzchni ziemi, zobligowany jest zatem do udowodnienia okoliczności objętych hipotezą cytowanego art. 12 ust. l i 2. Ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że ciężar dowodu w tym względzie ciąży na podmiocie zgłaszającym zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu. Zgodnie z § l ust. l rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) glebę lub ziemię uznaje się za zanieczyszczoną, gdy stężenie co najmniej jednej substancji przekracza wartość dopuszczalną, określoną w załączniku do tego rozporządzenia. Tymczasem z "Raportu o stanie środowiska gruntowo - wodnego na terenie Bazy Magazynowej Nr "[...]" w O. przy ul. "[...]"" wynika, że w żadnej z próbek gruntu pobranych z sondowań badawczych nie stwierdzono przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń dla sumy benzyn i olejów mineralnych dla obszaru C. Jedynie w sondzie S 4 zanotowano podwyższone stężenie sumy olejów mineralnych w próbce gruntu pobranej z głębokości 1,6 m. Jednakże stężenie to, wynoszące 607,10 mg/kg suchej masy, jest zdecydowanie niższe od najwyższego dopuszczalnego stężenia olejów mineralnych dla obszarów C, które stosownie do standardów jakości gleby lub ziemi określonych w załączniku do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r., wynosi 3.000 mg/kg suchej masy (przy wodoprzepuszczalności poniżej l x 10-7 m/s). Z powyższego wynika, że powierzchnia ziemi, którą włada skarżąca Spółka, nie jest zanieczyszczona w stopniu uprawniającym do skutecznego żądania uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze gruntów zanieczyszczonych, o którym mowa w art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Nie zasługuje na uwzględnienie argument, że art. 12 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. nie odwołuje się do standardów jakości określonych w rozporządzeniu, nakazując jedynie wykazanie faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Przepis ten przewiduje możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi. Natomiast rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi, stosownie do art. 103 ust. 2 i 3 Prawa ochrony środowiska, polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości. Standardy jakości gleby i ziemi, na podstawie delegacji zawartej w art. 105 ust. l Prawa ochrony środowiska, określił Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 9 września 2002 r. Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska. Jak wynika z cytowanego wyżej art. 12 ust. l i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Spółka obowiązana była wykazać zanieczyszczenie ziemi lub gleby. Zgodnie z legalną definicją, zawartą w art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska, pod pojęciem powierzchni ziemi rozumie się naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, natomiast pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. Nie jest kwestionowane, że w próbce wody podziemnej, pobranej z sondy S 4, stwierdzono zanieczyszczenie produktami naftowymi. W ocenie wykonawcy opracowania jest to niewielkie przekroczenie najwyższych dopuszczalnych stężeń dla sumy benzyn i olejów mineralnych dla obszaru C - 704,04 ug/dm3, gdyż dopuszczalne stężenie wynosi 600 ig/dm3. Nadto, jak wynika z "Raportu o stanie środowiska gruntowo - wodnego ...", zanieczyszczenie to ma charakter punktowy i nie stwierdzono rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń wraz z wodami podziemnymi. Z treści powyższego opracowania wynika ponadto, że gleba na badanym obszarze znajduje się na głębokości do 0,2 m od powierzchni ziemi, natomiast przekroczenie najwyższych dopuszczalnych stężeń dla sumy benzyn i olejów mineralnych w wodach podziemnych występuje na głębokości 1,6 m od powierzchni ziemi. Fakt ten nie przesądza zatem o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi. Nie można też podzielić stanowiska, iż powyższa okoliczność, tj. zanieczyszczenie wód podziemnych, wzbudza wątpliwości co do zupełności materiału dowodowego i jako taka obligowała organy administracji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zanieczyszczenie wód podziemnych nie jest tożsame z zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Skoro zatem Spółka przedstawiła dokument, z którego wynikało, że powierzchnia ziemi nie jest zanieczyszczona, powyższe uprawniało Starostę O. do odrzucenia zgłoszenia stosownie do art. 12 ust. 4 powołanej ustawy. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Faktem jest, że Starosta O. wezwał Spółkę w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do usunięcia braków zgłoszenia z dnia 30 czerwca 2004 r., wskazując na konieczność uaktualnienia wyników badań stanu środowiska, a następnie - po otrzymaniu wyjaśnień Spółki zawartych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2004 r., rozpoznał merytorycznie sprawę. Należy podzielić stanowisko, iż powyższe wezwanie nie znajdowało uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W tej sytuacji, skoro treść "Raportu..." przesądzała o braku zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wydanie decyzji o odrzuceniu zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości położonej w O. przy ul. "[...]" wyłącznie na podstawie dokumentów załączonych zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. do tego zgłoszenia, nie można uznać za naruszenie prawa procesowego. Wobec braku wątpliwości co do zanieczyszczenia nieruchomości Bazy Magazynowej położonej w O., organ nie był uprawniony do żądania jakichkolwiek innych dowodów na tę okoliczność. Przypomnieć również należy, że to władający powierzchnią ziemi musi wykazać, że jest ona zanieczyszczona i powinien był, zamierzając skorzystać z dobrodziejstwa ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., do przeprowadzenia badań potwierdzających istnienie takiego zanieczyszczenia bez oczekiwania na ewentualne żądanie organu w tym zakresie. Odnosząc się do podniesionej na rozprawie przez pełnomocnika organu odwoławczego kwestii skutków następstwa prawnego A SA po B SA dla możliwości skutecznego zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi, należy stwierdzić, że następstwo prawne nie ma znaczenia dla zastosowania art. 12 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przewidziane w tym przepisie zgłoszenie umożliwia uwolnienie się podmiotu, który przejął władanie daną powierzchnią ziemi od odpowiedzialności za dokonane przez poprzednio władającego tym obszarem zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania tego terenu. W tym celu muszą być spełnione trzy przesłanki: dokonujący zgłoszenia władał tą ziemią w dniu wejścia w życie ustawy, zgłoszenia dokonał właściwemu staroście do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz załączył wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby (lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu) wraz z opisem okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Omawiany przepis w żaden inny sposób nie ogranicza kręgu podmiotów, które mogą z niego skorzystać. Zatem uprawnienie to dotyczy każdego władającego powierzchnią ziemi, w tym następców prawnych, o ile spełniają opisane wyżej przesłanki. Stanowisko takie jest prezentowane również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyroki z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 343/05 i II SA/Lu 344/05) oraz w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 187/05). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).