II SA/Ol 605/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 14 maja 2025 r. nr XV/103/2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów ewidencyjnych Pawełki, Polkajny, Warkały i Warkałki w gminie Miłakowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Miłakowie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317) oraz uchwały Nr LXIV/418/2023 Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 28 grudnia 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów ewidencyjnych Pawełki, Polkajny, Warkały i Warkałki w gminie Miłakowo, 14 maja 2025 podjęła uchwałę nr XV/103/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów geodezyjnych Pawełki, Polkajny, Warkały i Warkałki w gminie Miłakowo. Skargą z dnia 1 września 2025 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności ww. uchwały nr XV/103/2025. Wojewoda zarzucił, że kwestionowana uchwała narusza art. 4 ust. 1 i 4 w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt. 3 i 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 317, dalej ustawa lub ustawa o elektrowniach wiatrowych), oraz art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). W motywach skargi wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "w przypadku lokalizowania, budowy lub przebudowy elektrowni wiatrowej odległość tej elektrowni od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej jest równa lub większa od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, chyba że plan miejscowy określa inną odległość, wyrażoną w metrach, jednak nie mniejszą niż 700 metrów". Następnie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ww. ustawy "w przypadku lokalizowania lub budowy budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, na podstawie decyzji WZ albo decyzji LICP, albo lokalizowania takiego budynku na podstawie planu miejscowego odległość tego budynku od elektrowni wiatrowej wynosi nie mniej niż 700 metrów." Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, przez odległości, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 4, (mając na względzie sposób zapisu ustaleń opiniowanego planu), rozumie się najkrótsze odcinki między: linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej a linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. Wojewoda odnosząc się do części graficznej planu wskazał, że na rysunku planu - załącznik nr 1 do uchwały arkusz 2, wyznaczono "strefę ochronną" od terenu 8PE wyznaczoną w odległości 700 m, stanowiącą de facto określenie minimalnej odległości wynikającej z ustawy, która powinna być wyznaczona na zasadach określonych w wyżej przytoczonych przepisach, lecz w opinii wojewody wyznaczona została wadliwie. Strefa ta obejmuje częściowo między innymi tereny: zabudowy mieszkaniowej i usług 1MN-U, 4MN-U, tereny zabudowy zagrodowej 1 RZM, 2RZM, teren zabudowy mieszkaniowej 1MN oraz teren gruntów ornych oraz upraw lub zabudowy zagrodowej 21RNR-RZN, 22RNR-RZN, 18 RNR-RZN oraz 17RNR-RZN bezpośrednio przylegający do terenu 8PE. Wojewoda zaznaczył w tym kontekście, że z definicji strefy ochronnej terenu wynika, że zakazuje się w niej realizacji budynków mieszkalnych i o funkcji mieszanej. Równocześnie zwrócił uwagę, że analiza wyżej zacytowanych przepisów ustawy każe przyjąć, że intencją ustawodawcy było zachowanie minimalnej dopuszczalnej odległości nie od budynku a od terenu na którym dopuszcza się jego realizację (czyli też jego otoczenia służącego realizacji funkcji mieszkaniowej) wyznaczonego w planie liniami rozgraniczającymi. Granica strefy ochronnej nie stanowi zaś linii rozgraniczającej. Wojewoda zastrzegł przy tym, że sformułowane wyżej zarzuty dotyczą również pozostałych terenów RNR-RZN wskazanych w uchwale, w załączniku nr 1 arkusz 1, zlokalizowanych w "strefie ochronnej" od pozostałych terenów PE dopuszczających lokalizację elektrowni wiatrowych. Mając na uwadze powyższe wojewoda podkreślił, że odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi tereny PE od trenów RNR-RZN nie spełniają przesłanki odległości wskazanej w art.4 ust. 1 ustawy o elektrowniach wiatrowych) czyli mają mniej niż 700 m, a w skrajnych przypadkach odległość ta jest "zerowa" ponieważ tereny z sobą graniczą (linia rozgraniczająca jest wspólna). Wojewoda dokonał następnie wyliczenia terenów jakich dotyczy opisana wyżej wada. W dalszej treści argumentacji wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem Rada Miejska w Miłakowie w kwestionowanym planie zagospodarowania przestrzennego naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania w odniesieniu do ustalonego przeznaczenia terenów RNR-RZM. W tym kontekście wojewoda zwrócił uwagę, na treść § 4 pkt 1) Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) zgodnie z którym "ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia;". Dopuszcza się przy tym określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli, przy czym zastosowane klasy są realizowane łącznie lub zamiennie. Bezpośrednio odnosząc się do treści zaskarżonego planu miejscowego wojewoda podkreślił, że w przypadku terenów RNR-RZM w treści planu dopuszczono realizowanie łącznie lub zamiennie dwóch, klas przeznaczenia terenu wzajemnie się wykluczających bez ich jednoznacznego rozgraniczenia. Klasa RNR - teren gruntów ornych oraz upraw - określona w poziomie trzecim, stanowi "uszczegółowienie" klasy z poziomu drugiego RN -teren rolnictwa z zakazem zabudowy, czyli w niej również obowiązuje zakaz zabudowy (każdej bez względu na jej rodzaj). Natomiast tereny RZM- tereny zabudowy zagrodowej niejako z definicji są przeznaczone pod zabudowę. W tym kontekście wojewoda podkreślił, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ustanawiają bezwzględnego zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu oraz ustalania dla danego terenu funkcji mieszanej. Możliwość dokonywania takich ustaleń jest jednak obwarowana wymogiem, by różne (alternatywne) funkcje nie były ze sobą sprzeczne, a co za tym idzie nic wykluczały się. Postanowienia zaskarżonego planu tego ostatniego warunku nie spełniają. W przypadku terenów RNR-RZM dopuszczono realizowanie łącznie lub zamiennie dwóch klas przeznaczenia terenu wzajemnie się wykluczających bez ich jednoznacznego rozgraniczenia, co stanowi rażące naruszanie 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał również, że kwestionowana uchwała narusza zasady sporządzania planu przez niewłaściwe określenie dopuszczalnych norm hałasu dla terenów RNR-RZM. W § 6 w ust.1 pkt 5 c) uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami literowymi RNR-RZM, RZ, RZM ustalono dopuszczalny poziom hałasu jak dla terenów zabudowy zagrodowej. Tymczasem w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu z dnia 14 czerwca 2007 roku (Dz.U z 2014 r. poz. 112), jako jeden z rodzajów terenów dla których określa się poziomy hałasu wskazuje się zabudowę zagrodową (RZM). Tereny RNR w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu nie podlegają ochronie akustycznej. Wojewoda mając powyższe na uwadze, konkludował, że w przypadku łącznej realizacji obu klas przeznaczania lub wyłącznie klasy RNR przy tak ustalonym poziomie hałasu prowadzenie działalności rolniczej może być znacznie utrudnione lub wręcz niemożliwe. To zaś prowadzi do wniosku, że obie klasy przeznaczenia nie powinny, a wręcz nic mogą występować łącznie. Powyższe zdaniem wojewody potwierdza sformułowaną już w skardze tezę, że uchwała kumulując klasy RZM i RNR ustaliła wykluczające się przeznaczenie tak oznaczonych terenów. W podsumowaniu wojewoda zaznaczył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma służyć dany teren. Wojewoda uznał, że kwestionowany plan w części postanowień nie wypełnia wymogów ustawowych co do: odległości o której mowa w ar: 4 ust. 1 i 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, ustalenia przeznaczenia danych terenów oraz dopuszczalności poziomu hałasu na wskazanych terenach planu. W opinii wojewody ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszanie różnych funkcji na tym samym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzić do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że zakwestionowane powyżej przepisy uchwały Rady Miejskiej w Miłakowie wyczerpały dyspozycję art. 28 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego skutkiem winno być stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miłakowo wniosła o oddalenie skargi, względnie z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. W motywach swojego stanowiska gmina wskazała, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne, nie naruszają przywołanych przez skarżącego norm, w szczególności w stopniu usprawiedliwiwiajacym żądanie stwierdzenia nieważności podjętej uchwały w całości. Zaznaczono, że istotą zarzutów skargi jest wskazanie na niewłaściwe wyznaczenie odległości projektowanych elektrowni wiatrowych od terenów na których usytuowane są lub mogą być budynki mieszkalne lub budynki o funkcji mieszanej. Tymczasem celem zaskarżonej uchwały było odpowiednie wyważenie interesów poszczególnych zainteresowanych właścicieli gruntów, z jednej strony dostrzegając potrzebę ich ochrony w zakresie potencjalnego, negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych (i w tym celu wyznaczono granicę strefy ochronnej elektrowni wiatrowej w której zakazano lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej) z drugiej zaś strony umożliwiając realizację zamierzeń w zakresie zabudowy uzupełniającej (uznając, że byłoby znaczącym naruszeniem władztwa planistycznego i ograniczeniem prawa własności, wprowadzenie zakazu zabudowy na tak rozległych terenach). Gmina wskazała, że w ten sposób, zgodnie z przyjętymi w uchwale zapisami, ustanowiona została "strefa ochronna terenu elektrowni wiatrowej", która oznaczała wyznaczony od terenu elektrowni wiatrowej, oznaczonej w planie symbolem PE, pas o szerokości 700 m, w granicach którego obowiązuje zakaz realizacji budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej. Zakaz ten uwypuklony dodatkowo został w Rozdziale IV (ustalenia szczegółowe) uchwały, tj. w § 15 ust. 1 pkt. 5) gdzie zastrzeżono, że na terenie oznaczonym symboliką MN przez teren MN1 przebiega granica strefy ochronnej elektrowni wiatrowej, w której zakazuje się lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej. Podobne zastrzeżenie dotyczyło obszarów opisanych w uchwale w § 16 (tereny oznaczone symbolem MN-U), w § 22 (tereny oznaczone symbolem RNR-RZM) § 23 (1RZ) § 24 (RZM). Organ podkreślił, że na obszarach wyznaczonej strefy ochronnej (tj. w odległości 700 metrów od linii rozgraniczającej tereny, których sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej - obszary oznaczone symbolami PE) nie dochodzi do "konfliktu" z terenami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi lub budynkami o funkcji mieszanej. Tereny okalające tereny przewidziane w planie miejscowym pod zabudowę elektrowniami wiatrowymi, są wykorzystywane jako tereny upraw rolnych i w/w obszarze (tj. obszarze strefy ochronnej elektrowni wiatrowej) brak jest budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej. Z uwagi na przyjęte rozwiązania planistyczne, w odległości mniejszej niż 700 metrów od linii rozgraniczającej teren przewidziany pod elektrownię wiatrową - nie będzie możliwości jakiejkolwiek zabudowy w postaci lokalizacji budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej. Wykluczają to bowiem postanowienia wskazanych wyżej § 11 ust. 1 pkt. 2, § 15 ust. 1 pkt. 5, § 16 ust. 1 pkt. 5 i § 22 ust. 1 pkt. 2. Organ podkreślił, że konstruując postanowienia uchwały (planu i załączników), przewidziano, aby w zgodzie z art. 5 ust. 1 ustawy o elektrowni wiatrowych odległość między rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej (art. 5 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy) a linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej (art. 5 ust. 1 pkt. 6) - tj. odległość 700 metrów - była zachowana. Powyższe odnosi się także dla obszarów, dla których w planie przewidziano funkcje mieszane (tj. 1 MN-U, 4 MN-U). W odniesieniu do terenów oznaczonych w planie symbolem RNR-RZM, gmina wskazała, że przewidziane przeznaczenie zostało określone w celu umożliwienia właścicielom i użytkownikom gruntów rolnych zainwestowania na terenach wokół elektrowni wiatrowych, na cele np. związane z uprawą roli, przechowywaniem płodów rolnych, a jednocześnie niestanowiących inwestycji, będących terenami produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a także wielkotowarową produkcją rolną. Chcąc zatem ograniczyć ekspansywną gospodarkę rolniczą, a jednocześnie umożliwić zabudowę związaną z rolnictwem wokół projektowanych terenów produkcji energii (PE), dopuszczono oprócz terenów RNR (terenów gruntów ornych oraz upraw), również tereny RZM (tereny zabudowy zagrodowej), jednocześnie określając poprzez wyznaczenie granicy strefy ochronnej terenów elektrowni wiatrowej, obszary wyłączone z możliwości realizacji budynków o funkcji mieszkaniowej i mieszanej. Końcowo w odpowiedzi na skargę wskazano, że Organ nadzoru w ramach wyartykułowanych zarzutów, uznał za niezbędne wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji, gdyż wywiedzione zarzuty, zasadniczo kwestionują przyjęty w części graficznej uchwały sposób przeznaczenia poszczególnych fragmentów terenu objętego opracowaniem względnie opisany w treści uchwały sposób przeznaczenia terenów określonych symbolem RNR-RZM. Powyższe czynić może ewentualnie zasadnym żądanie stwierdzenia nieważności stanowiących załącznik do uchwały planów wraz z postanowieniami uchwały dotyczącymi § 4 ust. 1 pkt. 8 oraz § 22 uchwały, nie zaś całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie z treści art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skargę na akt prawa miejscowego wywiódł Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Sąd uznał zatem skargę Wojewody za dopuszczalną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi on, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym ocena zgodności zaskarżonego aktu prawa miejscowego z przepisami prawa dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania aktu. Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w Miłakowie z 14 maja 2025 nr XV/103/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębów geodezyjnych Pawełki, Polkajny, Warkały i Warkałki w gminie Miłakowo. Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd uznał za słuszne zarzuty podniesione przez Wojewodę Warmińsko –Mazurskiego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na rysunku planu - załącznik nr 1 do uchwały, arkusz 2, wyznaczono "strefę ochronną" od terenu 8PE wyznaczoną w odległości 700 m (liczoną jako promień od centralnego punktu terenu 8PE). W granicach strefy ustanowiony został zakaz realizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej (§ 11 ust. 1 pkt. 2 uchwały). Słusznie wojewoda wskazał, że strefa ta obejmuje częściowo między innymi tereny: zabudowy mieszkaniowej i usług 1MN-U, 4MN-U, tereny zabudowy zagrodowej 1 RZM, 2RZM, teren zabudowy mieszkaniowej 1MN oraz teren gruntów ornych oraz upraw lub zabudowy zagrodowej 21 RNR-RZN, 22RNR-RZN, 18 RNR-RZN oraz 17RNR-RZN bezpośrednio przylegający do terenu 8PE. Mając powyższe na względzie należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy zgodnie z którym: w przypadku lokalizowania, budowy lub przebudowy elektrowni wiatrowej odległość tej elektrowni od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej jest równa lub większa od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, chyba że plan miejscowy określa inną odległość, wyrażoną w metrach, jednak nie mniejszą niż 700 metrów. Uszczegółowienie wskazanej wyżej reguły w zakresie sposobu ustalania wzmiankowanych odległości dokonane zostało w art. 5 ustawy. Samo wskazanie szerokości pasa ochronnego jest bowiem niewystarczające bez ustalenia metodologii jego wyznaczania. Pierwsze trzy ustępy wzmiankowanej jednostki redakcyjnej (art. 5) wskazują sposób wyznaczenia granicy chronionego obszaru (tj. terenu podlegającego możliwości zabudowy na cele mieszkaniowe), kolejne trzy ustępy wskazują zaś sposób ustalenia drugiej z granic tj. obszaru elektrowni wiatrowej, a właściwie tego miejsca od którego winna być mierzona chroniona strefa. Inaczej rzecz ujmując strefa ochronna której rozmiar (szerokość) wyznaczona został w art. 4 ustawy znajduje się między liniami wyznaczonymi z jednej strony w oparciu o art. 5 ust pkt 1-3 a z drugiej strony liniami ustalonymi w oparciu o reguły z art. 5 ust.1 pkt 4-6. Z punktu widzenia niniejszej sprawy kluczowego znaczenia nabiera brzmienia art. 4 ust.1 pkt 3 i 6 które odnoszą się do metodologii wyznaczania granic obszaru chronionego w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 przez odległości, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 4, rozumie się najkrótsze odcinki między: linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1 (budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej) a linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. Słusznie zatem przyjął wojewoda, że granica strefy ochronnej nie stanowi linii rozgraniczającej. Brzmienie art. 4 ust.1 w zw. art. 5 ustawy interpretować należy w ten sposób, że pas ochronny 700m. nie może wkraczać w obszary na których dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa lub mieszana. Pas ochronny (jego szerokość) winien stanowić odległość między linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji mieszkaniowych lub o funkcji mieszanej a linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. Inaczej rzecz ujmując w odległości 700 m liczona jest od linii rozgraniczającej teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. W pasie ochronnym nie powinny być planowane obszary na jakich dopuszczalne będzie lokalizowanie obiektów o funkcji mieszkalnej lub mieszanej. Mając na uwadze powyższe wojewoda słusznie zanegował prawidłowość ustalenia strefy ochronnej w zaskarżonym planie. Zarówno sposób jej wyznaczenia (nie od granicy obszaru 8 PE) jest wadliwy jak również fakt, że wkracza ona w obszary dopuszczające zabudowę mieszkaniową. Ta ostatnia wada kreuje sytuację wewnętrznej sprzeczności postanowień planu. Normy prawne jakie mogą być wyinterpretowane w oparciu o przepisy planu (tak części graficznej jak tekstowej) są logicznie sprzeczne. Do części obszarów objętych planem zastosowanie miały postanowienia dopuszczające zabudowę o funkcji mieszkalnej i wykluczające taka zabudowę. Przykładem niekonsekwencji lokalnego prawodawcy i kreowania wewnętrznie sprzecznych norm może być tu strefa 1 MN-U tj. teren zabudowy mieszkaniowej lub usług. Obszar choć z samej swej istoty przeznaczony jest pod zabudowę w znakomitej większości objęty jest strefą ochronną zabudowę wykluczającą. Sensem wprowadzania poszczególnych klas obszarów w planie miejscowym jest dopuszczenie ich zagospodarowania zgodnie z określoną klasą na całym obszarze. Z tego względu cześć graficzna planu wyznaczająca obszar strefy ochronnej elektrowni wiatrowej (obszar 8 PE) w powiazaniu z § 11 ust. 1 pkt. 2, § 15 ust. 1 pkt. 5, § 16 ust. 1 pkt. 5 i § 22 ust. 1 pkt. 2 jego części tekstowej obciążona jest wadą prawną. Wojewoda wskazał również słusznie, że postanowienia planu naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania w odniesieniu do ustalonego przeznaczenia terenów RNR-RZM. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to oczywiście, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia. Przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11 oraz 10 maja 2017 r., II OSK 1649/16). Dodatkowo podkreśla się także, że przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 2648/19). W niniejszej sprawie odczyt części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w przypadku terenów RNR-RZM jednocześnie dopuszczono możliwość zabudowy oraz zakazano zabudowy. Tereny te w istocie posiadają podwójne - wykluczające się przeznaczenie: teren gruntów ornych oraz upraw (teren rolnictwa z zakazem zabudowy) oraz teren zabudowy zagrodowej (teren zabudowy związanej z rolnictwem). Niejasność zapisów planu miejscowego wpływa na możliwość określenia treści prawa własności do działek objętych takim planem. Nie sposób w istocie ustalić, jaka jest prawna możliwość zagospodarowania działek, które znajdują się na terenach RNR-RZM. W tym miejscu wskazać należy, że system prawa (jak również poszczególne akty) powinien cechować się dwiema podstawowymi cechami: powinien być niesprzeczny i zupełny. Ewentualne sprzeczności w obrębie systemu prawa mogą przybierać formę mniej lub bardziej nasiloną Teoria prawa wyróżnia trzy główne rodzaje sprzeczności norm: sprzeczności logiczne, przeciwieństwa logiczne i sprzeczności prakseologiczne (T. Chauwin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do Prawoznawstwa, Warszawa 2011 r. s. 133). Sprzeczności logiczne polegają na tym, że normy mając wspólne zakresy zastosowania (zakresy hipotezy), różnią się w zakresie dyspozycji. Jedną z postaci takiej sprzeczności jest sytuacja, gdy adresatowi A norma N1 w warunkach określonych przez hipotezę tej normy zakazuje czynić to co norma N2 w tych samych warunkach, temu samemu adresatowi dozwala. Jeżeli wiec adresat skorzysta z dozwolenia zawartego w normie N2, to zarazem naruszy zakaz Normy N1. Uniknąć sprzeczności można jedynie wówczas, gdy adresat A, choć nie ma takiego obowiązku, zrezygnuje z tego, co mu dozwala czynić norma N2. Właśnie taką sytuacje w ramach terenów RNR-RZM wykreowano w zaskarżonej uchwale. Realizacja prawa lokalizowania zabudowy zagrodowej (RZM) będzie stanowiła naruszenie sposobu zagospodarowania klasy gruntów RNR - teren gruntów ornych oraz upraw (teren rolnictwa z zakazem zabudowy). Zgodnie z brzmieniem § 4 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia". Załącznik 1 wyróżnia trzy poziomy oznaczania klas przeznaczenia terenu: pierwszy, drugi i trzeci. Odznaczenie klasy pierwszej R oznacza tereny rolnictwa. W ramach tego poziomu wyróżnić można trzy klasy drugiej kategorii: RN – tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, RZ – tereny zabudowy związanej z rolnictwem, RA – tereny akwakultury związanej z rolnictwem. W ramach klasy drugiej istnieją zatem dwie odrębne kategorie o różnym przeznaczeniu - RN i RZ – w ramach, których wyróżnić można klasy trzeciego poziomu. Podkreślenia wymaga jednak, że już podział drugiego poziomu ma charakter dychotomiczny – dopuszcza lub wyklucza zabudowę. W ramach poziomu drugiego RN występować może poziom trzeci RNR teren gruntów ornych oraz upraw. W ramach poziomu drugiego RZ występuj zaś poziom trzeci RZM tren zabudowy zagrodowej. Nieprzypadkowo jednak w ramach poziomu drugiego rozdzielono klasy terenów na te przewidujące zakaz zabudowy i dopuszczające zabudowę. Co prawda pkt 4 instrukcji do załącznika nr 1 rozporządzenia dopuszcza określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas to powyższe uwzględniać musi zarówno wynikającą z załącznika kategoryzację poszczególnych klas jak również podstawowe zasady techniki prawodawczej. Kumulacja na jednym obszarze klas o wzajemnie wykluczającym się przeznaczeniu (jak jest to w przypadku klas RNR i RZM) jest niedopuszczalna. Sposób sformułowania planu i łączenie na jednym obszarze klas RNR i RZM kreuje niemal nieusuwalną sprzeczność. Narusza on zatem nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale również również zasadę z §6 załącznika do Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zgodnie z którą przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy." Wskazać należy zatem, ze klasy przeznaczenia terenów sprzeczne ze sobą powinny zostać rozdzielone linią rozgraniczającą terenów. Już tylko opisane wyżej uchybienia czynią w zaskarżoną uchwałę w sposób oczywisty wadliwą. Kreuje ona normy, które nie mogą stanowić podstawy dla niewadliwego stosowania prawa. Wyczerpana została zatem przesłanka art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniająca stwierdzenie nieważności uchwały. Zaznaczenia wymaga przy tym, że stwierdzenie nieważności całej uchwały winno mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. Wyrok NSA z 24.05.2022 r., II OSK 1210/19. W przedmiotowej sprawie skala i rodzaj naruszeń czynią wadliwym istotną część planu. Dotyczy to przede wszystkim wadliwego ustalenia obszarów RNR-RZM, które w istocie dominują w zaskarżonym palnie. Nie istnieje zatem możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w części, bowiem elimanacja wadliwych postawień aktu czyniłaby go właściwie niemożliwym do stosowania. Uzupełniająco tylko wskazać należy, że również uwagi wojewody w zakresie niewłaściwego określenia dopuszczalnych norm hałasu dla terenów RNR-RZM uznać należy za słuszne. W § 6 w ust.1 pkt 5 c) uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami literowymi RNR- RZM, RZ, RZM ustalono dopuszczalny poziom hałasu jak dla terenów zabudowy zagrodowej. Słusznie podniósł wojewoda, że tereny RNR na mocy odpowiednich przepisów dotyczących ochrony środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu nie podlegają ochronie akustycznej. Wprowadzania na nich ograniczeń tożsamych z limitami dla RZM (zabudowy zagrodowej) mocno ogranicza, jeśli nie wyklucza podstawową funkcję tych terenów. Rozwiązania dotyczące ustalenia norm hałasu oceniane winny być przy tym z perspektywy całości regulacji planu. Ustalenie na danym obszarze klasy RNR łącznie z klasą RZM przy jednoczesnym nałożeniu ograniczeń w zakresie emisji hałasu charakterystycznych dla klasy RZM czyni wyodrębnienie funkcji RNR niemal fikcyjnym. Mając na uwadze całość poczynionych wyżej ustaleń, przyjąć należy, żetreśc postanowień planu miejscowego - w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Z tego też względu, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.