II SA/Ol 61/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"r. Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. U. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego położonego w "[...]" przy ulicy "[...]" na działkach oznaczonych numerami "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Natomiast pismem z dnia 17 sierpnia 2007r. T. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją Starosty "[...]". Wnioskodawca podniósł, że teren, na którym ma być dokonana rozbudowa, graniczy z zabudowaną działką nr "[...]" przy ulicy "[...]" w "[...]", będącą jego współwłasnością, co uprawniało go do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego przez M. U. Wnioskodawca wskazał, że w oparciu o art. 28 kpa ma interes prawny jako współwłaściciel sąsiadującej nieruchomości w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia na budowę. Tymczasem nie został nawet powiadomiony o toczącym się postępowaniu. Na skutek wniosku T. M., Starosta Powiatowy postanowieniem z dnia "[...]" r. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego należącego do M. U. W wyniku wznowionego postępowania Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]" r. Organ stwierdził, że T. M. nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r., nr 156, poz. 1118) we wskazanym postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbudowę, ponieważ jego nieruchomość pozostawała poza obszarem oddziaływania obiektu należącego do M. U. Organ wskazał ponadto, że planowana rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), a więc rozbudowywany budynek usytuowany jest w odległościach zgodnych z tym rozporządzeniem, nie występuje przesłanianie sąsiedniego budynku, a projekt zagospodarowania zaopiniowany został przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ustalono również, że zapisy decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego budynku umożliwiają jego rozbudowę, a planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M., który zarzucił organowi I instancji niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy oraz dowodów. Odwołujący się wskazał na uchwałę Rady Miasta nr "[...]" z dnia 5 października 2001r., która ustaliła podstawy nabycia i wielkości bonifikaty dla nieruchomości, które wraz z działką zasadniczą nie stwarzają możliwości utworzenia działki budowlanej. Według T. M., M. U. na podstawie protokołu nr "[...]" z dnia 1 lipca 2002r. nabył grunt wraz z bonifikatą, który zgodnie z zapisami tej uchwały nie był przeznaczony do zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że projektowana rozbudowa spełnia wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Poza tym usytuowanie projektowanego obiektu umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku istniejącym przy ulicy "[...]"., a ściany zaprojektowane są we właściwych i zgodnych z przepisami odległościach od granicy sąsiedniej działki. Zdaniem Wojewody T. M. nie mógł więc posiadać przymiotu strony. Organ podkreślił także, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przepis ten nie umożliwia organowi sprawdzania zgodności takiego oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym, zwłaszcza gdy nie są znane fakty, które uzasadniałyby uznanie go za fałszywe. Natomiast powołana przez odwołującego się uchwała Rady Miejskiej w "[...]" nr "[...]" z dnia 5 października 2001r. w sprawie sprzedaży w systemie bezprzetargowym nieruchomości nie jest dowodem świadczącym o fałszywości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym bardziej, że wskazana uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" nr "[...]" z dnia 31 stycznia 2003r. Skargę na powyższą decyzję wywiódł T. M., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że organy administracji zawężyły rozpatrywany wniosek do przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 4 pomijając podstawy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5, nie uwzględniając tym samym konieczności zbadania pozostałych okoliczności sprawy. Zdaniem strony skarżącej poprzez pozbawienie jej przymiotu strony pogwałcono prawa nabyte przez nią w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Poza tym skarżący zwrócił uwagę na niezgodność decyzji Starosty "[...]" z decyzją ustalającą warunki zabudowy, która to dopuszczała rozbudowę istniejącej zabudowy, a nie powstanie nowych kubatur. Dodał też, że zmiana statusu prawnego działki "[...]" została ujawniona w trakcie postępowania i inne organy ustalą czy przekształcenie na działkę budowlaną bez zmiany ceny nabycia przez inwestora odbyło się z uszczupleniem mienia miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił również, że w postępowaniu wznowieniowym skarżący był stroną. Natomiast w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego w "[...]" nie posiadał przymiotu strony. Taka sytuacja spowodowana jest tym, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, strony ustalane są na podstawie art. 28 kpa, natomiast w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego też w obu postępowaniach, pomimo że dotyczą tej samej inwestycji, strony nie muszą być tożsame i nie ma tu zastosowania zasada praw nabytych. Organ wskazał również, że decyzja o warunkach zabudowy przedmiotowego terenu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalno-usługowy miała charakter wiążący i nie wynika z niej, że wskazana przez skarżącego działka o nr "[...]" została wyłączona z zabudowy. Ponadto w świetle przepisów Prawa budowlanego, o sposobie przeznaczenia działki nie przesądzają uchwały organów administracji samorządowej, dotyczące sprzedaży nieruchomości w systemie bezprzetargowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie złożony został projekt budowlany wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę i głównym zadaniem organów w postępowaniu administracyjnym była ocena, czy inwestor spełnił przesłanki określone w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r., nr 156, poz. 1118) do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do uzgodnienia spornych interesów stron wskazać należy, że na gruncie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, przymiot strony należy badać na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie zaś art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego,(dalej kpa, Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071, tekst jednolity). W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ustanawia wyjątek od zasady ogólnej, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 9 marca 2006r. ( VII SA/Wa 1626/05, Lex Nr 227773) przepis ten ograniczając krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego może zaistnieć taka sytuacja, że skarżący w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy został uznany za stronę, natomiast przymiotu strony odmówiono mu w postępowaniu udzielającym innej osobie pozwolenia na budowę. W takim przypadku nie może być mowy także o ochronie praw nabytych na co powołuje się skarżący. Ponadto porównanie treści obu powołanych przepisów wskazuje na zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W relacji do art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Z kręgu tego mocą przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2006r., VII SA/Wa 1626/05, Lex nr 227773). W świetle powyższego i w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem należy w pełni podzielić stanowisko organów, iż przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę może być badany wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że organy zobligowane były przeprowadzić analizę czy skarżący jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozważenia wymagały zatem dwie kwestie. Przede wszystkim czy strona skarżąca może udokumentować prawo własności, użytkowania wieczystego lub do bycia zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się sporna inwestycja i czy inwestycja ta narusza jej uzasadnione interesy prawne. Należy nadmienić, że mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, trzeba przez to rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przez przepisy odrębne w tym przypadku należy rozumieć regulacje odnoszące się do odległości i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości m. in. przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska oraz warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. W każdym postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę taki obszar oddziaływania jest wyznaczany, z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki planowanej inwestycji w świetle wskazanych już przepisów odrębnych. Wydawać by się mogło, iż w związku z posiadanym przez skarżącego tytułem prawnym, powinien on zostać uznany za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże stanowisko to nie znajduje oparcia zarówno w stanie prawnym jak i faktycznym, ponieważ w ocenie Sądu obszar oddziaływania w niniejszej sprawie nie obejmuje nieruchomości skarżącego. Przede wszystkim organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowana rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego jest zgodna z rozporządzeniem ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), ponieważ projektowany obiekt usytuowany został w odległościach zgodnych z tym rozporządzeniem. Ponadto z analizy przedstawionego i znajdującego się w aktach sprawy wykresu, wynika, że projektowana rozbudowa nie miała żadnego wpływu na nasłonecznienie elewacji budynku sąsiedniego, w którym udział ma skarżący, co jest następstwem nie tyle wysokości budynku i ich odległości od siebie, co ich lokalizacji względem siebie i stron świata. Ustalono również, iż planowana inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz nie należy ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z 2004r.). Taki stan rzeczy, potwierdzający brak istotnej ingerencji w środowisko, został przyjęty już w decyzji Burmistrza "[...]" z dnia "[...]"r o warunkach zabudowy przedmiotowego obiektu. Poza tym trzeba zauważyć, że charakter projektowanej inwestycji jako budynku mieszkalno-usługowego nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek, które mogłyby powodować znaczące oddziaływanie planowanej budowli na środowisko naturalne. W ocenie Sądu więc obszar oddziaływania w niniejszej sprawie nie obejmuje działek skarżącego. Jednakże nawet gdyby w obszarze tym znajdowały się przedmiotowe działki to dodatkowym wymogiem w takiej sytuacji byłoby wskazanie przez stronę, powołującą się na to negatywne oddziaływanie inwestycji, konkretnego przepisu, przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, które powstało ze względu na budowę w sąsiedztwie określonego obiektu. Ograniczenie wynikające z przepisów odrębnych musi zatem godzić w konkretne uprawnienia strony skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości. Tymczasem skarżący nie wskazał na takie konkretne uprawnienie, które mogłoby ulec zawężeniu wskutek rozbudowy budynku przez M. U., a samo podniesienie kwestii zacienienia istniejącego budynku przez nową budowlę okazało się całkowicie bezzasadne. Skarżący nie przedstawił zaś żadnej analizy przyjętego przez niego stanu w tym zakresie. Należy więc przyjąć, że jedynie istnienie konkretnego przepisu i następnie sprawdzenie czy że rzeczywiście mamy do czynienia z ograniczeniem prawa do dysponowania nieruchomością, uprawniałoby ewentualnie do przyjęcia stanowiska, że planowana inwestycja oddziałuje negatywnie na nieruchomość strony. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby projektowana rozbudowa naruszała uzasadnione interesy prawne skarżącego lub obowiązujące przepisy. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, czyli należy wykazać, że dana inwestycja jest niezgodna z obwiązującymi przepisami prawa, co jednocześnie narusza interes strony ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006r., II OSK 643/05, Lex nr 198341). Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem samych organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego, warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz przepisów szczególnych. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnych sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005r. II OSK 672/05, Lex 203713). Warto wskazać również, że podczas postępowania w kwestii wydania pozwolenia na rozbudowę budynku, nie mogło być przedmiotem analizy organów ostateczne rozstrzygnięcie kwestii użytkowania takiego obiektu. To zagadnienie jest bowiem badane na innym etapie przez uprawnione do tego organy, które są kompetentne do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie. Tak więc nie jest rolą organów budowlanych przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę badanie ostatecznej przydatności i zgodności ze wszelkimi normami szczególnymi powstającego obiektu w kontekście jego przyszłego użytkowania. Przyjąć ponadto należy w ślad za poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 1 grudnia 2006r. (VII SA/Wa 1217/06), że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże podnoszone przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową dolegliwości nie mogą być uznane za ograniczenie w możliwości zainwestowania ich działek, gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Z tych względów w ocenie sądu nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, a tym samym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dalej wskazać należy, iż Sąd nie stwierdził innych naruszeń procedury administracyjnej, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący zaś takich naruszeń nie wskazał, nie wyjaśniając na czym istotność naruszenia tych przepisów mogła polegać. Co do ewentualnej uciążliwości części obiektu, w którym mają być prowadzone usługi, badanie przestrzegania prawa może być egzekwowane w odrębnych postępowaniach, np. w zakresie dopuszczenia normy hałasu. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wznowienia postępowania odnośnie udzielenia pozwolenia na budowę, lecz Sąd nie stwierdził istotnych odstępstw od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast kwestia zmiany statusu prawnego działki "[...]", który został ujawniony w trakcie postępowania i podniesiona przez skarżącego konieczność ustalenia przez inne organy czy przekształcenie na działkę budowlaną bez zmiany ceny nabycia przez inwestora odbyło się z uszczupleniem mienia miasta, nie ma znaczenia w kontekście zaskarżonej decyzji. Organ II instancji właściwie wskazał, że w świetle przepisów Prawa budowlanego, o sposobie przeznaczenia działki nie przesądzają uchwały organów administracji samorządowej dotyczące sprzedaży nieruchomości w systemie bezprzetargowym. Natomiast możliwość zabudowy konkretnej działki wynikać może z aktów prawa miejscowego, a w przypadku ich braku kwestię tą reguluje decyzja o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.