II SA/Ol 636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 roku sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 kwietnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92), po rozpatrzeniu wniosku T.P., zaliczył wnioskodawcę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe. Podano w nim również, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że na podstawie analizy dokumentów oraz przeprowadzonych badań i wywiadów stwierdzono, iż posiadany rodzaj schorzenia kwalifikuje do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres stały. Pismem z dnia 15 maja 2009 r. zatytułowanym "wniosek" T.P. zwrócił się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. o zmianę powyższego orzeczenia w części dotyczącej powstania niepełnosprawności. Wywiódł, że jego niepełnosprawność datuje się od dnia 20 października 1988 r., gdy wykonano eksmisję strony z budynku położonego w M. Podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił mu przyznania renty chorobowej, gdyż nie mógł udokumentować właściwej liczby lat pracy. Wniósł ponadto o przyznanie mu na stałe renty chorobowej od Gminy M., zaś w przypadku gdyby nie było to możliwe - przyznanie emerytury wyrównawczej na stałe. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. zakwalifikował pismo T.P. jako odwołanie i przekazał je Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E., zaznaczając, ze odwołanie wniesione zostało po terminie. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. postanowieniem z dnia 9 czerwca 2009 r., wydanym z powołaniem się na art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm., dalej jako K.p.a.) i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podał, że odwołanie zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 15 maja 2009 r., czyli po czternastodniowym terminie do jego wniesienia. Wskazano także, że strona była pouczona o trybie i terminie do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie T.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze podnosi, że możliwe jest ustalenie daty powstania jego niepełnosprawności. Stwierdził również, że skoro postanowienie organu pierwszej instancji narusza art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 7 K.p.a. to nie wiąże go czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż postępowanie przed sądem administracyjnym, inicjowane skargą legitymowanego podmiotu na ostateczne postanowienie, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sądy te nie rozpoznają zatem ponownie sprawy administracyjnej jako trzecia instancja. Dokonując kontroli legalności wydanego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd -stosownie do postanowień art. 134 powołanej wyżej ustawy P.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie jest związany granicami skargi. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkować musiało jego uchyleniem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia 9 czerwca 2009 r. stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 kwietnia 2009 r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. Organ II instancji rozpoznając bowiem pismo T.P. z dnia 15 maja 2009 r. zakwalifikował je jako odwołanie wniesione z przekroczeniem czternastodniowego terminu. Uszło jednak uwadze organu, że w piśmie nazwanym "wnioskiem o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 kwietnia 2009 r." skarżący podnosił, iż z uwagi na to że zaskarżone orzeczenie dotknięte jest nieważnością ma prawo je kwestionować w każdym czasie. W okolicznościach niniejszej sprawy nadmienić należy, iż stosownie do art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92) w sprawach nienormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Wymagania formalne co do treści podania określone zostały w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a. Przewidują one, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz podpis, ponadto powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jest to minimum wymagań formalnych, których spełnienie warunkuje uznanie danej czynności prawnej za skuteczną, gdyż pozwalają one na ustalenie zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie, tj. podmiotu i przedmiotu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. Przy czym o charakterze pisma decyduje wyłącznie strona, natomiast organ administracji w razie wątpliwości ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz z art. 9 K.p.a., przewidującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 363, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 434 - 435). Ponadto organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Należy wobec tego podzielić stanowisko wyrażane w licznych wyrokach sądów administracyjnych, że "stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony uwzględniając przy tym wiek, stan zdrowia i sytuację życiową strony (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 806/08, LEX nr 478537 oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 213/09, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA/1091/99, LEX Nr 78924). Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 K.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Mylne zatytułowanie pisma (brak oznaczenia) lub inne oczywiste niedokładności nie mogą zatem stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. Także i w tym zakresie obowiązuje przewidziana w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organowi podejmowanie wszelkich kroków do rzetelnego wyjaśnienia sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05, LEX nr 265751 i z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt V SA 552/01, LEX nr 84484). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał wniosek skarżącego z dnia 15 maja 2009 r. za zwyczajny środek zaskarżenia, jakim jest odwołanie. Przesądzenie przez ten organ, że wniosek skarżącego z dnia 15 maja 2009 r. stanowi odwołanie stanowi naruszenie art. art. 7, 8, 9 i 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim skarżący nie wniósł go w terminie zakreślonym do wniesienia odwołania. Natomiast zaznaczył w końcowej części wniosku, że gdy w dokumencie zachodzi nieważność, ma prawo w każdym czasie ten dokument wzruszyć. Tak więc prawdopodobnie zamiarem skarżącego było złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub też wzruszenie go w innym trybie, gdyż wniósł w tym piśmie o zmianę orzeczenia w części dotyczącej określenia daty powstania niepełnosprawności, a także o przyznanie renty chorobowej lub emerytury. Żądania te wiąże z nieprawidłowościami w działaniu organu gminy. W tym stanie rzeczy, rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E., przed podjęciem rozstrzygnięcia winien zwrócić się do T.P. o sprecyzowanie charakteru złożonego pisma, tj. czy stanowi on zwyczajny środek zaskarżenia, czy też stronie chodziło o wszczęcie postępowania w nadzwyczajnym trybie, określonym przepisami K.p.a. Dopiero przeprowadzone w tym zakresie jednoznaczne ustalenia pozwolą organowi na rozpoznanie wniosku przy zastosowaniu właściwej procedury. Uznając, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o jego uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.