II SA/Ol 663/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Braniewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 czerwca 2018 r., nr PN.4131.236.2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy Braniewo miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 czerwca 2018 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność § 3 uchwały Nr 47/VII/163/2018 Rady Gminy Braniewo z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy Braniewo miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przepis § 3 o treści, iż sprzedaż, podawanie i sprzedawanie napojów alkoholowych może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu w miejscu wyznaczonym przez organizatorów imprezy (ust. 1), a lokalizacja imprezy na wolnym powietrzu musi być zgodna z zasadami określonymi w § 1 niniejszej uchwały (ust. 2) podjęty został z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy przekroczyła zakres normy kompetencyjnej wynikającej z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej ustawa), gdyż wyraziła ogólną zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu. Rada powtórzyła również i zmodyfikowała przepis art. 14 ust. 5 ustawy, który reguluje materię związaną z udzieleniem przez organ wykonawczy jednorazowego zezwolenia w konkretnym przypadku na sprzedaż napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Braniewo, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi wskazano, że punkt sprzedaży nie może znajdować się w dowolnym miejscu na terenie imprezy, ale musi być usytuowany w miejscu wskazanym przez organizatora imprezy, lokalizacja ta winna być zgodna z zasadami zawartymi w § 1 uchwały, tj. w odległości 30 metrów od miejsc chronionych. Regulacja ta w żaden sposób nie wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy. Zapis § 3 uchwały nie jest też powtórzeniem i modyfikacją art. 14 ust. 5 ustawy, gdyż dotyczy on wszelkich napojów alkoholowych, a ustawa odnosi się do napojów alkoholowych zawierających więcej nią 4,5% alkoholu. Przepisy ustawy nie mogą być tak odczytywane, że wykluczają uregulowanie usytuowania sprzedaży alkoholu na imprezach otwartych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga to, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994), dalej u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, a w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117), stwierdził, że stosując środek nadzorczy, uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W rozpoznawanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487) rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Na podstawie przytoczonego przepisu podjęta została uchwała Rady Gminy Braniewo z dnia 25 maja 2018 r., której nieważność w zakresie unormowanym w § 3 słusznie stwierdził Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wątpliwości nie może budzić to, że określenie "zasady usytuowania" sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć jako ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie wobec miejsc chronionych takich jak np. szkoły i inne placówki wychowawcze czy miejsca kultu religijnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 3190/16 z dnia 17 maja 2018 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie III SA/Po 302/18 z dnia 18 lipca 2018r. – dostępne w CBOSA). Tak więc celem ustalenia zasad dotyczących miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie ochrona pewnych miejsc lub obiektów, przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Rację ma Wojewoda, że Rada Gminy w § 3 uchwały wyraziła ogólną zgodę na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu w miejscach wskazanych przez organizatora imprezy, do czego nie była uprawniona. Ta ogólna zgoda wynikająca z § 3 ust. 1 uchwały dotyczy wszystkich alkoholi, tj. również tych napojów, w których zawartość alkoholu przekracza 4,5%. Natomiast stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Z art. 18 ust. 1 ustawy wynika, że "organem zezwalającym" na sprzedaż napojów alkoholowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zestawienie treści powyższych przepisów pozwala na wyprowadzenie wniosku, że Rada Gminy w § 3 uchwały nie tyle zmodyfikowała treść art. 14 ust. 5 ustawy, co nadała w uchwale zapisowi ustawowemu zupełnie nową treść. Rada niejako automatycznie zezwoliła na sprzedaż wszelkich napojów alkoholowych na imprezach odbywających się otwartym powietrzu, pomimo tego, że zapis ustawy uzależnia możliwość sprzedaży napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu od zezwolenia, którego może udzielić organ zezwalający, a jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw ku temu aby inny organ niż ten, który udziela zezwolenia na sprzedaż alkoholu na otwartym powietrzu miał określać miejsce sprzedaży alkoholu. Dlatego też unormowanie § 3 ust. 1 uchwały wówczas gdy stwierdza, że miejsce sprzedaży alkoholu (również tego, który zawiera powyżej 4,5%) wyznacza organizator imprezy pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 14 ust. 5 ustawy, który do wyznaczenia takiego miejsca dla sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu umocowuje konkretny organ administracji samorządowej. Rady Gminy upoważniając organizatora imprezy na otwartym powietrzu nie wprowadziła żadnego rozróżnienia dotyczącego zawartości alkoholu w sprzedawanych napojach, dlatego też nie można było uznać inaczej niż tak, że zapisy § 3 uchwały dotyczą wszelkich alkoholi niezależnie od zawartości alkoholu w sprzedawanym napoju. Reasumując i mając na uwadze wcześniejsze rozważania stwierdzić należy, że Rady Gminy nie posiada upoważnienia ustawowego ku temu by automatycznie zezwalać na sprzedaż wszelkich alkoholi na każdej imprezie na wolnym powietrzu, ani też do tego aby upoważniać do wyznaczenia miejsca sprzedaży alkoholu organizatora imprezy. W rozpoznawanej sprawie niczego nie zmienia zapis § 3 ust. 2 uchwały stwierdzający, że lokalizacja imprezy na wolnym powietrzu musi być zgodna z zasadami określonymi w § 1 uchwały, tj. aby impreza nie odbywała się w odległości 30 metrów od określonych miejsc. Wyznaczona odległość nie została zakwestionowana przez Wojewodę, a to przecież jego rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie cała uchwała, poddane zostało ocenie Sądu. Trudno jest jednak nawet wyobrazić sobie sytuację, aby na imprezie na wolnym powietrzu można było sprzedawać alkohol w szkole, przy szkole lub miejscu kultu religijnego. Chociaż zakaz określający strefę 30 metrów może budzić uzasadnione wątpliwości, jednak z uwagi na zakres rozpoznawanej skargi nie podlega ocenie Sądu. Jeżeli jednak w § 3 ust. 2 uchwały stwierdzono, że lokalizacja imprezy na wolnym powietrzu musi być zgodna z zasadami określonymi w § 1 uchwały to stwierdzić należy, że określenie dotyczące strefy 30 metrów jest najdelikatniej rzecz ujmując wieloznaczne, bo przecież w uchwale nie określono sposobu mierzenia tej odległości, co stwarza możliwość różnego interpretowania tego zapisu, np. czy dotyczy on linii prostej, odległości przejścia chodnikiem, czy przejazdu samochodem. Dlatego też, biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, jak i powyższe rozważania stwierdzić należy, że wywody pełnomocnika skarżącej Gminy nie są racjonalne i to z pewnością nie z powodu, że najlepiej je się odczytuje pod szkłem powiększającym z uwagi na wielkość czcionki zastosowanej w druku skargi. Stwierdzenie, że zapis § 3 dlatego, że nie zezwala na sprzedaż alkoholu w odległości 30 metrów od szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i obiektów sportowych, nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, jest błędne choćby z tego powodu, że niewiadomą pozostaje w jaki sposób ma być obliczana odległość 30 metrów. Nadto nie ma upoważnienia ustawowego do tego aby Rada Gminy mogła zezwolić na sprzedaż wszelkich napojów alkoholowych na każdej imprezie znajdującej się na wolnym powietrzu, z jednoczesnym uprawnieniem dla organizatora imprezy do określenia miejsca sprzedaży alkoholu. W sposób bardzo podobny należy odnieść się do stwierdzenia, że zapis ustawowy wynikający z art. 14 ust. 5 ustawy i dotyczący podmiotu udzielającego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych może być pominięty tylko dlatego, że w uchwale zawarto rozstrzygnięcie dotyczące wszelkich alkoholi, a norma ustawy dotyczy napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu, jest to stwierdzenie wręcz niedopuszczalne z racjonalnego punktu widzenia. Nie można przecież określonemu podmiotowi, jakim w tym przypadku jest wójt, odebrać unormowaniem uchwały prawa udzielania zgody na sprzedaż wszelkich napojów alkoholowych na świeżym powietrzu tylko dlatego, że ustawa przyznaje jemu to uprawnienie do napojów o zawartości alkoholu powyżej 4.5%. Treść skargi, w której pełnomocnik skarżącej Gminy stwierdza, że zapisy ustawy nie mogą być odczytywane w ten sposób, iż wykluczają uregulowanie usytuowania sprzedaży alkoholu na otwartym powietrzu brzmi wręcz dramatycznie. Stwierdzić jednak należy, że zakwestionowanie prawidłowości zapisu § 3 uchwały może taką sprzedaż utrudnić, ale jedynie do czasu podjęcia przez Radę Gminy prawidłowych zapisów w tym zakresie. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Sąd skargę oddalił.