II SA/Ol 679/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M. A. i J. A. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zajęcia części nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że spółka A wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., działając w trybie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwaną dalej u.g.n.), wystąpiła do Starosty o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie A, gm. A, oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]" - KW Nr "[...]" i opatrzenie tejże decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności w zakresie zgodnym z wydaną wcześniej decyzją ograniczającą sposób korzystania z tej nieruchomości - tj. decyzją z dnia "[...]". Po wszczęciu przedmiotowego postępowania, pełnomocnik właścicieli nieruchomości wnioskiem z 11 maja 2017 r. zwrócił się do Starosty o umorzenie postępowania w całości lub zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy przed sądami administracyjnymi, z uwagi na to, że w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 210/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody z "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę "[...]" w obrębie A, gm. A. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości. Podniósł również, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 108 Kpa. Starosta postanowieniem z dnia "[...]", zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 101 Kpa postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części opisanej wyżej nieruchomości gruntowej, do czasu gdy decyzja Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]", stanie się wykonalna. Na postanowienie Starosty z "[...]" zażalenie złożyła spółka A, podnosząc naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. przez zawieszenie postępowania w sytuacji, w której nie występuje zagadnienie wstępne, gdyż ostateczność lub wykonalność decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust.1a u.g.n; naruszenie art. 136 w zw. z 107 § 3 Kpa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną z uwagi na wewnętrzną sprzeczność w treści uzasadnienia oraz naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda uchylił postanowienie Starosty z 12 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta decyzją z dnia "[...]", działając na wniosek spółki A w trybie art. 124 ust. u.g.n., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność M. i J. małż. A., położonej w obrębie geodezyjnym A, gm. A, oznaczonej numerem działki "[...]" poprzez udzielenie spółce A zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na w/w nieruchomościach przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV A-B" oraz późniejszą ich eksploatacją. Wojewoda podniósł, że mimo, iż warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. (zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości) jest uprzednie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., to jednak obie decyzje wydawane są w oparciu o odrębne przesłanki, w odrębnych postępowaniach i podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji, określonej w art. 124 ust. 1a u.g.n. Skargę na ww. postanowienie wywiedli M. i J. A., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności: 1/ art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez jego zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do "uchylenia decyzji Starosty A", podczas gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, 2/ art. 6 i art. 8 Kpa, poprzez naruszenie prawa oraz zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, 3/ art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędną wykładnię; 2. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 oraz ust. 1a. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art 124 ust. 1 u.g.n nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji na podstawie art 124 ust. 1a u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 j.t.. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 j.t.), Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu tego przepisu, wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako przeszkoda do wydania decyzji. Chodzi tu więc o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy (por. podobnie wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r. I OSK 1699/14 i z dnia 9 czerwca 2016 r. I OSK 2508/15 - opubl. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda uchylił postanowienie Starosty z "[...]" o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 101 Kpa postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie A, gm. A, oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]" do czasu gdy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanie się wykonalna. Starosta natomiast wydając postanowienie o zawieszeniu, uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka zawieszenia, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r., sygn.. akt II SA/Ol 210/17 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody z "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę "[...]" w obrębie A, gm. A. Wojewoda nie zgodził się z tym stanowiskiem. Przede wszystkim kolejno należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy Starosta decyzją z dnia "[...]", działając na wniosek A w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność M. i J. małż. A., położonej w obrębie geodezyjnym A, gm. A, oznaczonej numerem działki "[...]" poprzez udzielenie A zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na w/w nieruchomościach przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110kV A-B" oraz późniejszą ich eksploatację. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 31 marca 2017 r., II SA/Ol 210/17 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody z "[...]" – utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia "[...]" - w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę "[...]" w obrębie A, gm. A. Należy rozróżnić zatem decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości od decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Ta pierwsza decyzja wydawana jest na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a rzeczonej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Stosownie do wspomnianego przepisu art. 108 Kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n decyzja o niezwłocznym zajęciu, może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu. Zwrócić należy jednak uwagę na to, że mimo, iż warunkiem wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest uprzednie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., to jednakże obie decyzje wydawane są w oparciu o odrębne przesłanki, w odrębnych postępowaniach i podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Nadmienić należy również, że decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Wstrzymanie zaś wykonania decyzji o ograniczeniu prawa własności (ustanowieniu służebności publicznej) nie ma jakiegokolwiek wpływu na wykonanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Nie ma też jakiegokolwiek związku z ostatecznością, czy też nie decyzji o ograniczeniu. Celem przepisu art. 124 ust. 1a u.g.n. jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie jest jeszcze wykonalna. Przepis ten musi być odczytywany w zestawieniu z art. 9 u.g.n., który przewiduje, że wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku bowiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach, organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (tak: wyrok NSA z 16 marca 2016r., I OSK 1990/15, dostępny w CBOIS). Reasumując, Wojewoda jak najbardziej zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Słusznie przyjął bowiem, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości), nie stoi na przeszkodzie w wydaniu na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Wstrzymanie wykonania decyzji o ograniczeniu prawa własności nie ma jakiegokolwiek wpływu na wykonanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Nie może być zatem mowy o zasadności zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 124 ust. 1 oraz ust. 1a. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego, przyjętą przez organ, błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art 124 ust. 1 u.g.n nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji na podstawie art 124 ust. 1a u.g.n. Niezasadne są również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 6, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Jak już wskazano organ odwoławczy prawidłowo wykazał, że w sprawie nie zaszła przesłanka zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Takie okoliczności nie zaistniały w niniejszej sprawie. Wobec tego, skargę jako pozbawioną słuszności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.