II SA/Ol 682/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku A. Z. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, decyzją z dnia "[...]". Prezydent Miasta "[...]" orzekł o przyznaniu wnioskodawczyni, na dziecko M. Z., prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od "[...]" do "[...]". Następnie, decyzją z dnia "[...]" organ realizujący świadczenia rodzinne orzekł o ograniczeniu do dnia "[...]" prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na córkę M. Z. wskazując, iż podstawą do uchylenia prawa do świadczeń było przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego spowodowane uzyskaniem przez A. Z. dochodu z tytułu pracy zarobkowej i zatrudnienia. Powyższa decyzja, ze względów proceduralnych, została w całości uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" – Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", orzekł o zmianie decyzji z dnia "[...]" w części dotyczącej daty końcowej ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (zmiana na "[...]"). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 3 pkt 10, 11, 23 i 24; art. 5 ust. 1 i 4a; art. 20 ust. 2 i 3; art. 32 ust. 1; art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 2, § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104, 107 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Argumentował m.in. że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. W myśl tego przepisu dochodem są (po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 3 pkt 2 powyższej ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatki przysługują do zasiłku rodzinnego - nie są to świadczenia samoistne. Podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez A. Z. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (2008 r.) wynika, iż jej przychód wyniósł kwotę 6753,42 zł, dochód (przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu) wyniósł kwotę 6418,20 zł, a wyliczony przeciętny miesięczny dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł 466,28 zł. Wskazał również, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty stwierdzające fakt utraty dochodu osiągniętego przez A. Z. w 2008 r. spowodowany utratą zatrudnienia oraz utratą prawa do stypendium dla bezrobotnych. Ponadto, materiał dowodowy sprawy dokumentuje, że w 2008 r. A. Z. osiągnęła dochód z tytułu zasiłku chorobowego wypłacanego przez organ emerytalno-rentowy (po ustaniu zatrudnienia) oraz z tytułu umowy o dzieło, a przedłożone przez wnioskodawczynię dokumenty potwierdzają, że w okresie od listopada 2009 r. do grudnia 2009 r. wykonywała pracę zarobkową (umowa zlecenie) i – w kontynuacji u tego samego pracodawcy – od dnia grudnia 2009 r. zatrudnienie. Organ podał, iż zgodnie z § 18 ust. 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (do wniosku należy dołączyć dokument lub oświadczenie określające wysokość uzyskanego dochodu przez członka rodziny z pierwszego pełnego miesiąca). W przypadku wnioskodawczyni pierwszym pełnym miesiącem jest miesiąc grudzień 2009 r., w którym to przez część miesiąca strona była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia (do grudnia 2009 r.), a przez pozostałą część miesiąca na podstawie umowy o pracę (od grudnia 2009 r.). Wyliczony za ten okres dochód na jednego członka rodziny, składającej się z 2 osób, z uwzględnieniem dochodu utraconego (spowodowanego utratą przez A. Z. zatrudnienia i prawa do stypendium dla bezrobotnych) oraz dochodu uzyskanego spowodowanego uzyskaniem przez A. Z. pracy zarobkowej, i w kontynuacji zatrudnienia, wyniósł 608,12 zł. Konkludując organ wskazał, że zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i rozporządzeń wykonawczych mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących i w taki właśnie sposób wiążą organy administracji stosujące te przepisy. Dlatego też, zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. W tym stanie rzeczy na dziecko M. Z., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego od dnia "[...]", nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji z dnia z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1, 3 , 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosło m.in., iż ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji dokonał szczegółowego wyliczenia zarówno utraty, jak i uzyskania dochodu przez A. Z., wskazując także, dlaczego w utracie dochodu nie uwzględnił utraty zasiłku chorobowego i umowy o dzieło. Wskazał też na zasadę legalizmu, zgodnie z którą organ administracji publicznej winien przestrzegać przepisów obowiązującego prawa, a do takich przepisów należy m.in. § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Organ pierwszej instancji powołał się również na orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1172/09), zgodnie z którym określenie obu kategorii prawnych - dochodu i uzyskania dochodu - przez przepisy rangi ustawowej i na użytek konkretnej ustawy (w tym przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych) oznacza, że tak określone pojęcia mają charakter definicji ustawowych. Z tego powodu prowadząc postępowanie i wydając decyzję w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych organ administracji publicznej, a w dalszej kolejności sąd administracyjny, nie ma możliwości w odmienny sposób definiowania tych pojęć. Przyjęcie w takiej sytuacji zgoła innej definicji dla określenia "dochód", czy "uzyskanie dochodu" świadczyłoby właśnie o naruszeniu zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 k.p.a. Nadto Kolegium wskazało, że w pełni akceptuje i podziela poglądy prawne wyrażone przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło, że w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że organy administracji publicznej działają w granicach i na podstawie prawa je obowiązującego, bez względu na subiektywną ocenę słuszności przyjętych rozwiązań prawnych. Bezspornym natomiast jest, że ustawodawca nie zmienił brzmienia § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne i przepis ten jest przepisem obowiązującym. Wskazało również, że w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie przy wyrokowaniu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Mogą zatem w konkretnej sprawie pominąć normę aktu prawnego podstawowego, niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ustawy zasadniczej bądź ustawy zwykłej. Uprawnienia takiego nie mają organy administracji publicznej, w tym Kolegium. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 23 i art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i naruszenie § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne polegające na ich błędnej wykładnię i zastosowaniu w sprawie oraz naruszenie art. 8 k.p.a.. Argumentowała, że przepis § 18 stanowi wprawdzie podstawę aby do dochodu rodziny zaliczyć także i te dochody, które zostały uzyskane przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych ale oparcie się przez organ wyłącznie na wykładni językowej powyższej normy doprowadziło do sytuacji, iż nawet niewielki dochód miesięczny uzyskany przez nią po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, pozbawił ją uprawnień do świadczeń rodzinnych. Podniosła, że została pozbawiona świadczeń rodzinnych pomimo tego, iż przez rok poprzedzający okres zasiłkowy, tj. 2008, uzyskiwała dochody rzędu 270 zł na osobę w rodzinie, które to zostały utracone w tym samym roku. Wskazała, iż nie kwestionuje, że podjęła pracę od dnia listopada 2009 r. i za grudzień 2009 r. uzyskała dochód w wysokości 1006,40 zł, jednak w przeliczeniu na osobę nie przekraczał on kwoty 504 zł, czyli progu warunkującego przyznanie zasiłku rodzinnego. Działanie organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy spowodowało, że same dochody z danego roku (2009), a właściwie dochód uzyskany w grudniu 2009 r., pozbawiły ją zasiłku rodzinnego i dodatku przyznanego decyzją z dnia "[...]". Wskazała również, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę niewłaściwie zinterpretowały pojęcie dochodu utraconego z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze. W rozpoznawanej sprawie dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej z dnia "[...]" w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Podstawę prawną dla wydania decyzji w takim zakresie stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. W tym miejscu wskazać pozostaje, iż decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji przyznał A. Z. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na córkę M. Z. na okres od dnia "[...]" do dnia "[...]" Natomiast postępowanie w przedmiocie zmiany tej decyzji wszczęte zostało z urzędu, o czym poinformowano stronę skarżącą pismem z dnia "[...]" 2010 r. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie sądów administracyjnych (v: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 89/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 946/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pozostaje ugruntowany pogląd, iż wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, bowiem decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Przepis ten stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych" co nie oznacza, że organ uchyla decyzję w każdym czasie, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, ponieważ taka decyzja mogłaby wywierać jedynie skutki na przyszłość, a trudno mówić o takich skutkach skoro okres, na który przyznano świadczenie (w sprawie do dnia "[...]") już dawno upłynął. Wskazać pozostaje jedynie, iż skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Skoro zatem w sprawie organy dokonały zmiany ostatecznej decyzji w momencie, gdy okres na jaki świadczenia rodzinne przyznano już dawno upłynął, to brak było podstawy prawnej do powzięcia takiej decyzji. W tym przypadku, jeżeli faktycznie zachodzi którakolwiek z przesłanek do zmiany decyzji na skutek zmiany w sytuacji rodzinnej lub dochodowej to znajduje zastosowanie już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Dlatego też w niniejszej sprawie już tylko z tego względu, iż organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i Kolegium podlega uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Jednakże kontrolując legalność skarżonej decyzji Sąd administracyjny stwierdził, iż w sprawie tej organy niewłaściwie dokonały ustalenia nowego dochodu rodziny na okres zasiłkowy 2009/2010 w związku z faktem podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Świadczenia te stanowią formę wsparcia jakiego państwo udziela rodzinom, aby umożliwić realizację ich podstawowych funkcji: opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek rodzinny, który zgodnie z art. 4 tej ustawy ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jednakże warunkiem uzyskania zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, określonego w art. 5 tej ustawy oraz przesłanek określonych w art. 6. Zatem stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, zaś gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek ten przysługuje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł (art. 5 ust. 2). Wskazać należy także, iż na sferę dochodową rodziny oddziałuje także okoliczność możliwej zmiany dochodu w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. W myśli art. 3 pkt 24 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane: zakończeniem urlopu wychowawczego; uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych; uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego; rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Natomiast utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego; utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych; utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego oraz wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 23 ustawy). Pojęcie dochodu rodziny zdefiniowano w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez który należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 powyższej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Jak wynika z akt sprawy skarżąca występując o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku na córkę na okres zasiłkowy 2009/2010 przedstawiła wysokość dochodu rodziny z 2008 r. W późniejszym okresie pojawił się jednak dochód (za miesiąc grudzień 2009 r.) uzyskany z tytułu zatrudnienia skarżącej. Wyliczony przez organ pierwszej instancji dochód miesięczny rodziny, w przeliczeniu na osobę - po uwzględnieniu zmian wynikających z podjęcia pracy zarobkowej, i w kontynuacji zatrudnienia - wyniósł 608,12 zł i przekroczył kryterium dochodowe . Podstawą takiego działania Kolegium stanowił, poza art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stoi na stanowisku, iż działanie organu polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, wskazuje na nielogiczne, a wręcz paradoksalne skutki zastosowania tego przepisu. Zastosowanie takiej interpretacji prowadzi do wniosku, iż nawet niewielki dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawiać stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Taki sposób rozumienia powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami jakie postawione zostały przed ustawą o świadczeniach rodzinnych. Poza tym takie rozumienie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie da się pogodzić z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2, z których jednoznacznie wynika, iż dochód rodziny oznacza miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W tym miejscu w całości można przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07 oraz z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 990/09 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01, publ. OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02, publ. OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie, jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Stąd wniosek, iż rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pogląd powyższy w pełni akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza również, iż zastosowany przez organ administracji publicznej przepis § 18 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia wykracza poza materię ustawą, bowiem określa dodatkowe kryterium dochodowe mające bezpośredni wpływ na dochód rodziny, zdefiniowany w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkuje odmową jego zastosowania przez Sąd w tej sprawie (v: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 710/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem z przepisu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że sądy są uprawnione do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r. (sygn. akt FSK 177/04) jeśli rozporządzenie kształtuje obowiązki stron inaczej niż ustawa, to sąd ma prawo ocenić je, jako niezgodne z Konstytucją i uchylić decyzję wydaną na podstawie takiego rozporządzenia. W tym stanie rzeczy nie jest zgodne z prawem ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej w sposób, w jaki uczyniły to orzekające w sprawie organy, a polegający na doliczeniu do jednostkowego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2008 r.) miesięcznej wysokości (kwoty) dochodu z tytułu zatrudnienia, gdy tymczasem przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony (po zmianie) w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia i dopiero, do tak zsumowanego dochodu należy wyliczyć miesięczny dochód rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada dopiero w ocenie Sądu regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Zastosowana w tej sprawie praktyka ustalenia dochodu rodziny doprowadziła do nieprawidłowego dokonania zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy, przy czym jak już wskazano wyżej w tym stanie faktycznym wydanie decyzji zmieniającej w oparciu o wskazany art. 32 ust. 1 ustawy nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem dokonano zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne po upływie okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane. Zatem przed podjęciem ewentualnych kroków we wskazanym kierunku - ewentualnego ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, należ ustalić prawidłowo dochód rodziny skarżącej z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu i jedynie w przypadku ustalenia, że dochód przypadający na jednego członka rodziny przekracza kryterium dochodowe, możliwe będzie podjecie działań przez organ w odniesieniu do okresu zasiłkowego, o ile spełnione zostaną inne niezbędne przesłanki do stwierdzenia zaistnienia okoliczności nienależnie pobranego świadczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd. W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.