II SA/Ol 682/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 29 września 2017 r. nr XXXIX/283/2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębów geodezyjnych Marksewo, Zielonka, gmina Szczytno I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb 0012 Marksewo, gmina Szczytno wraz z rysunkiem planu w odniesieniu do tych działek; II. zasądza od Gminy Szczytno na rzecz skarżącej J. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 13 sierpnia 2024 r. J. S. (dalej jako: "skarżąca"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębów geodezyjnych [...], [...], gmina [...] (Dziennik Urzędowy Woj. Warmińsko-Mazurskiego z [...] poz. [...]). Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...]. Podała, że jest właścicielką wymienionych działek od 2020 r., którą darowali jej rodzice. Zamierza wybudować na niej domek lub inną formę rekreacji, co uniemożliwia jej plan miejscowy poprzez przeznaczenie terenu na zieleń naturalną (ZN). Podała, że dotychczas działka była użytkowana rolniczo, później rekreacyjnie. Wskazała na sprzeczność planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o uwzględnienie skargi w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...], z uwagi na wyrok WSA w Olsztynie z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/OI 963/23 stwierdzający nieważność w/w uchwały w części dotyczącej działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione. Zgodnie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako: "u.s.g."), w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. w związku nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na zasadzie art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepis ten ma zastosowanie w przytoczonym brzmieniu do aktów i czynności dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej. W związku z tym wobec zaskarżonej uchwały, która została podjęta po wskazanej zmianie, nie było konieczne wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu. W takim przypadku na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy mogą być wnoszone w każdym czasie. Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010 r. sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W tym kontekście skarżąca dostatecznie wykazała w skardze, że plan miejscowy obejmuje ustaleniami jej działki i określa dopuszczalny sposób ich zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej do wymienionych działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie wskazywane jest, że dla oceny legitymacji procesowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości (por. postanowienie NSA z 13 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1933/18 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że nabywca nieruchomości może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Z przepisu tego wynika, że następca prawny nie może skarżyć ustaleń planu miejscowego względem nabytej nieruchomości, gdy wyczerpane zostało już prawo do zaskarżenia uchwały w odniesieniu do interesu prawnego związanego z nabytą nieruchomością objętą planem. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie. To zaś oznacza, w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g., że skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd. Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarżąca może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżąca mogła realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze uchwalonego planu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, że skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skuteczność skargi jest zatem uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej jako: u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi: istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego. Podnieść należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła, że ustalenia planu miejscowego dla jej działki, oznaczonej symbolem ZN – zieleń naturalna, są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego studium. Z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego [...], [...], gmina [...] z 15 kwietnia 2024r. wynika, że działki nr [...] i [...] są zlokalizowane w jednostce planistycznej 1ZN i 2ZN o przeznaczeniu terenów funkcjonalnych jako tereny zieleni naturalnej (§ 4 ust. 1 pkt 5 i § 18 ust. 1 pkt 1 planu) oraz że ustala się zakaz lokalizacji obiektów budowalnych, z wyłączeniem (...)( § 18 ust. 1 pkt 3 planu). Z kolei Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę nie zakwestionował, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działki nr [...] i [...] to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usług handlu, gastronomii, kultury, sportu, zdrowia i innych niezbędnych dla funkcji mieszkaniowej. Zapisu tego nie można interpretować w sposób dokonany przez organ. Studium wyraźnie przeznacza analizowany teren pod zabudowę tamże wyspecyfikowaną. Dlatego zgodzić należy się ze skarżącą, że określone dla jej działki przeznaczenie ZN jako teren zieleni naturalnej z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych przyjęte zostało sprzecznie z ustaleniami studium. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Unormowanie to wymagało zachowania spójności pomiędzy treścią studium i planem miejscowym. Przepis ten korespondował z art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązującymi organ wykonawczy gminy przed wszczęciem procedury uchwałodawczej do wykonania analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i opracowania projektu planu miejscowego zgodnego z zapisami studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowił, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść tych przepisów wskazuje, że ustalenia planu miejscowego nie mogły być sprzeczne z wytycznymi studium. Zważyć należy, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 5), obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 6), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Mimo, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy przeznacza się w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Tak samo w planie miejscowym przeznacza się teren pod zieleń naturalną, jeżeli w studium zawarto ustalenia uzasadniające takie właśnie przeznaczenie. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium. Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 9 ust. 2 u.p.z.p., to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, a rada gminy go uchwala (art. 12 ust. 1 ustawy). Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 34/08, publ. w CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o niedopuszczalności interpretowania postanowień studium przez późniejsze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu miejscowego ma bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1248/14 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA). Wskazać należy, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nieprzewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Jeżeli więc organy gminy uznały na etapie uchwalania planu miejscowego, że analizowana działka stanowi teren cenny przyrodniczo i należy przeznaczyć ją pod zieleń naturalną, mimo że według studium dopuszczono na tym terenie zabudowę, to rzeczą organu wykonawczego gminy było wszcząć procedurę zmiany studium w trybie art. 33 u.p.z.p. (w ówczesnym brzmieniu) Nic nie stało na przeszkodzie, aby uaktualnić studium przed uchwaleniem planu, który miał być przecież z nim zgodny w momencie podjęcia uchwały o przyjęciu miejscowego planu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że wyznaczone w uchwalonym planie przeznaczenie dla działek skarżącej jako ZN nie ma jakiegokolwiek oparcia w ustaleniach studium, co stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżącej, tj. co do działek nr [...] i nr [...]. Rzeczą wtórną dla oceny legalności ustaleń planistycznych jest kierunek zmian planistycznych względem ustaleń studium, tj. czy jest on oceniany korzystnie, czy niekorzystnie względem treści uprawień właścicielskich, jak w przedmiotowej sprawie. W rezultacie takie ukształtowanie przeznaczenia działek nr [...] i nr [...], obręb [...] [...], gmina [...] istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.),a przez to czyni ustalenia planu, w badanym zakresie, nieważnymi. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a