II SA/Ol 688/18

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...] nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu - oddala skargę. W dniu "[...]" Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "PNIB lub "organ pierwszej instancji"), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy wiaty stalowo-drewnianej zlokalizowanej na działce nr ew. "[...]", obręb "[...]", miasto "[...]". Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi – M.M.B. rozbiórkę w/w obiektu budowlanego. Stwierdził, że na działce nr ew. "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]", której właścicielką jest M.M.B., Z. M. w marcu 2017 r. rozpoczął realizację obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji stalowo-drewnianej i powierzchni zabudowy 147,12 m2. Do realizacji przedmiotowej inwestycji przystąpiono bez uzyskania stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu pierwszej instancji, przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało podyktowane faktem braku możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej ze względu na sprzeczność realizowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "WINB" lub organ odwoławczy"), uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. WINB wskazał na uchybienia natury procesowej warunkujące konieczności podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" PINB w "[...]" nakazał inwestorce rozebranie przedmiotowej wiaty. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach tzw. "samowoli budowlanej". W związku z faktem, iż w celu realizacji przedmiotowej inwestycji należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, procedurę oparto na przepisach art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wskazał, że nie ma możliwości legalizacji obiektu ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz charakter zrealizowanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji M.M.B. podała, że przedmiotowa wiata służy prowadzonej już od 30 lat działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" utrzymującej zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, WINB, przytaczając treść art. 28, art. 29, art. 30 i art. 48 ustawy Prawo budowlane, podniósł, że na działce nr "[...]", obręb "[...]", miasto "[...]", której właścicielką jest M.M.B., Z. M. rozpoczął realizację obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji stalowo-drewnianej z powierzchnią zabudowy 147,12 m2. Do realizacji inwestycji przystąpiono bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. M.M.B. w dniu 26 maja 2017 r. złożyła zgłoszenie do Starosty "[...]" zawierające zamiar budowy przedmiotowej wiaty. Pomimo sprzeciwu w/w organu (ostateczna decyzja Starosty z dnia "[...]"), mając świadomość sprzeczności inwestycji z obowiązującymi przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miejskiej Nr "[...]"), zrealizowano obiekt bez stosownego pozwolenia na budowę. Przedmiotowa wiata o konstrukcji stalowo-drewnianej przeznaczona jest do celów przemysłowych (o czym również świadczyła właścicielka nieruchomości) – ustawiony jest w niej trak i inne maszyny do obróbki drewna. Analiza zapisów uchwały Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" Nr "[...]", jak również prawomocnego rozstrzygnięcia Starosty "[...]" z dnia "[...]", pozwala – według organu odwoławczego - na stwierdzenie, iż na przedmiotowym obszarze brak jest możliwości zrealizowania obiektu budowlanego typu wiata, którego przeznaczenie byłoby inne, aniżeli gospodarcze związane z obsługą zabudowy mieszkaniowej. Charakter i zakres zrealizowanej inwestycji jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązujących przepisów, a zatem wobec braku możliwości legalizacji obiektu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB, Z. M. podniósł, że przedmiotowa wiata została wzniesiona w okresie styczeń - marzec 2017 r. na obszarze zakładu, tj. działki "[...]", gdzie od 30 lat prowadzona jest działalność gospodarcza. Istnieją na niej budynki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a we wcześniejszym okresie wykonana została linia energetyczna do zakładu długości ok. 500m z pozwoleniem na budowę. Stwierdził, że w jego ocenie, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, można było postawić na działce "[...]" o powierzchni 2500m2 wiatę o powierzchni 250m2, na którą nie wymaga się zgłoszenia. Wiosną 2017 r., gdy wiata już stała, skarżący złożył zgłoszenie do Starostwa w "[...]" w sprawie wykonanej wiaty, jednak odpowiedź była negatywna. Nieprawdziwym zatem jest podany w zaskarżonej decyzji fakt, że wiatę wzniesiono pomimo negatywnej opinii Starostwa, bowiem wiata stała 3 miesiące wcześniej. Skarżący dodał, że decyzja WINB jest bardzo krzywdząca, a zachowanie władz Urzędu Miejskiego jest dwuznaczne, gdyż od 30 lat pobierane są od niego podatki i nie uwzględnia się jednocześnie w planie przestrzennego zagospodarowania zasad jego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd, przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy, nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji jako zgodnej z prawem. Sąd nie rozstrzyga także sprawy co do istoty za lub obok organów administracji, lecz kontroluje, czy decyzje zostały wydane na podstawie prawidłowo zastosowanych i zinterpretowanych przepisów prawa materialnego, po ustaleniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadami i regułami nakazanymi przez przepisy postępowania. Przy czym, jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy na wstępie wskazać, że organy nadzoru budowlanego w takim zakresie, który był niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełen materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami procesowymi - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - ilekroć we ustawie jest mowa obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W myśl zaś art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego – ilekroć we ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono, że wiata składająca się z fundamentów i dachu nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych, nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem należy ją zaliczyć do kategorii budowli. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 517/17, LEX nr 2464855). Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy, że wiata, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, stanowi budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wiata, będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest obiektem o łącznej powierzchni zabudowy 147,12 m2, a zatem obiektem znacznej wielkości. Ponadto, za zakwalifikowaniem wiaty jako budowli przemawia także istnienie fundamentów, dachu, oraz brak tymczasowego przeznaczenia, lecz przeznaczenie stałe. Posadowienie takiego obiektu budowlanego wymagało więc uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jak twierdzi skarżący - zgłoszenia. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana, dokonywana jest przy tym zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, dostępny na stronie internetowej https://orzezczenia.nsa.gov.pl). Art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmuje wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę obiektu będącego wiatą o powierzchni powyżej 25 m2. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Niesporne w sprawie jest to, że na wybudowanie wiaty, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę. Sporne w niniejszej sprawie natomiast pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie nałożyły na skarżącego nakaz rozbiórki wiaty. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowi art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl zaś ust. 2 art. 48 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje koniecznością przeprowadzenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ww. przepis reguluje kwestie samowoli budowlanej, do której dochodzi wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, że możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnić należy, że możliwość legalizacji ocenia się na dzień prowadzenia postępowania w tej sprawie. Istotnym jest zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, a nie zgodność z przeznaczeniem gruntów w stosownej ewidencji. Przedmiotowa inwestycja w chwili prowadzenia postępowania przez organy obu instancji nie była zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" Działka o nr ewid. "[...]" obręb ‘[...]", na której znajduje się przedmiotowa wiata, zlokalizowanajest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 10MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lasów i zadrzewień, na którym - zgodnie z § 19 ust. 1 pkt ww. planu – przeznaczenie terenu ustalono na: przeznaczenie podstawowe – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pkt 2 lit.a), dopuszcza się: infrastrukturę techniczną, drogi wewnętrzne, towarzyszącą zabudowę garażową i gospodarczą (pkt 2 lit. b). Sporna wiata nie pełni funkcji mieszkalnej, ani nie stanowi inwestycji, o jakich mowa w pkt.2 lit. b § 19 planu. Tak więc jej istnienie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązujących przepisów planistycznych. Słusznie wskazują organy obu instancji, że w przypadku niespełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zasadnym jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1) bez uprzedniego uruchomienia procedury legalizacyjnej, tj. wzywania inwestora do przedłożenia dokumentów w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3. W przedmiotowej sprawie nie została spełniona pierwsza z ww. przez ustawodawcę przesłanek (art. 48 ust. 2 pkt 1). Przedmiotowy obiekt, jako sprzeczny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może więc zostać zalegalizowany w ramach procedury przewidzianej przez ustawę Prawo budowlane. W wyroku NSA z 19 lutego 2015 r., (sygn. akt II OSK 1743/13) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W ocenie NSA, budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest więc innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami, a w wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego, dające podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (zob. także uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16). Skoro zaś nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy - z uwagi na sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przepisy prawa nie pozwalają bowiem organom nadzoru budowlanego na odstąpienie od nałożenia obowiązku rozbiórki. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej, należy wskazać, że w głównej mierze stanowią one polemikę z organami. Głównym motywem zaskarżenia rozstrzygnięć organów obu instancji było zwalczenie rozstrzygnięć krzywdzących dla skarżącego w jego subiektywnym odczuciu, co jest oczywiście zrozumiałe. Sąd przypomina jednak, że organy działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą kierować się wyłącznie zasadami sprawiedliwości społecznej, czy też pobudkami altruistycznymi. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.