II SA/Ol 69/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 27 października 2004 r. nr XXXV/442/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie Miasta Olsztyn stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt II zdanie drugie i trzecie od słów: "Roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy" do słów: "umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiektach mostowych". Rada Miasta Olsztyna 27 października 2004 r. podjęła uchwałę Nr XXXV/442/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie Miasta Olsztyn. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej jako: u.d.p.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktu II zdanie 2 załącznika do uchwały. Prokurator podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 40 ust. 8 i art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez ustalenie w punkcie II zdanie 2 załącznika do uchwały, że roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiektach mostowych i za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiektach mostowych. Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 8 u.d.p. oraz modyfikację art. 40 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, które to przepisy nie przewidywały takiego sposobu ustalenia opłat. W świetle powyższych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu podkreślono, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. W związku z tym normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. W ocenie skarżącego zapis punktu II załącznika do zaskarżonej uchwały należy uznać za nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej, bowiem przepis ten został przyjęty wbrew jej literalnemu brzmieniu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazano, że uchwalenie przez jednostkę samorządu terytorialnego innego niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy uznać za istotne naruszenie prawa, gdyż w takiej sytuacji organ samorządu terytorialnego wykracza poza przyznane mu kompetencje. W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że określenie stawki opłaty powinno pozostać w uchwale, gdyż mieści się w zakresie przedmiotowym delegacji ustawowej przekazanej Radzie Miasta. Natomiast sposób obliczenia opłaty reguluje wprost ustawa i nie ma podstaw do uregulowania tej materii odmiennie przez organ stanowiący gminy. Tym samym zapis zdania drugiego punktu II załącznika do zaskarżonej uchwały, jako nieposiadający umocowania w ustawie, powinien zostać usunięty z treści uchwały. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 25 lutego 2020 r. Prokurator doprecyzowała wnioski zawarte w skardze wyjaśniając, że wnosi o stwierdzenie nieważności zdania drugiego i trzeciego punktu II załącznika do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W zaś przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny w Internecie). Należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast w myśl art. 40 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. W świetle powyższych uregulowań ustawowych należy zatem stwierdzić, że Rada Miasta, podejmując zaskarżoną uchwałę, dokonała nieprawidłowej modyfikacji art. 40 ust. 5 u.d.p. Przepis ten zawiera bowiem dwa elementy kształtujące wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego: liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Tymczasem w pkt II Załącznika do zaskarżonej uchwały, w zdaniu drugim i trzecim ustalono, że roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiektach mostowych oraz że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiektach mostowych. Tym samym Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji, niejako uzupełnienia regulacji ustawowych, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Jak wskazano wyżej, akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych. Nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. Niedopuszczalne jest także dookreślenie definicji ustawowej i tym samym, narzucenie swojej interpretacji danego pojęcia na potrzeby przedmiotowego aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że Rada uchwaliła zakwestionowaną uchwałę, w części dotyczącej punktu II zdanie drugie i trzecie załącznika do uchwały, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Skoro bowiem przepisy ustawy nie odnosiły się do takich pojęć jak "rok kalendarzowy" ani też nie zezwalały na obliczanie wysokości rocznej stawki opłaty proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy zajęcia pasa drogowego, to organ jednostki samorządu terytorialnego nie miał podstawy prawnej do wprowadzenia tych regulacji w uchwale. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo, a w związku z tym podniesione w skardze zarzuty są zasadne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.