II SA/Ol 690/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 29 marca 2011 r., nr VI/31/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 29 marca 2011r. Rada Gminy Dywity podjęła uchwałę nr VI/31/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej, usługowej i infrastruktury technicznej w obrębach geodezyjnych Kieźliny i Myki, gmina Dywity. Na powyższą uchwalę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski reprezentowany przez radcę prawnego – E. C., żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż ustalenia § 12 planu dla wskazanych w skardze terenów naruszają art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ustanowienie zakazu lokalizacji wolnostojących masztów telefonii komórkowej lub poprzez formułowanie ogólnego zapisu zakazującego zabudowy. Powołany przepis ustawy stanowi bowiem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto wskazano, iż art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wójtowi gminy uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Podniesiono, iż Wójt Dywit wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie o takie uzgodnienie, lecz postanowieniem z dnia "[...]" organ ten odmówił uzgodnienia projektu planu, wskazując na kolizję projektu z wybranym wariantem VI trasy wschodniej obwodnicy Olsztyna, powołując się na art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy po rozpoznaniu wniosku Wójta o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wójt nie skorzystał z przysługujących mu środków skargowych, lecz uznał iż projekt planu nie wymaga w ogóle uzgodnień z zarządcą drogi, gdyż teren objęty planem nie przylega do drogi krajowej. Wskazano jednak, iż na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad informował o planowanym przebiegu obwodnicy Olsztyna i wybranym wariancie jej przebiegu, wobec czego zaistniały przesłanki do podjęcia czynności zmierzających do uzgodnienia projektu planu z zarządcą drogi. Podniesiono także, iż stosownie do art. 17 pkt 17 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem właściwym do zajęcia stanowiska w zakresie zgodności projektów planów zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa dotyczącymi obszarów chronionego krajobrazu. W odniesieniu do przedmiotowego planu zastosowanie ma rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Wskazano, iż projekt planu został ostatecznie uzgodniony postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]". Jednakże w związku z istotnymi zmianami dokonanymi w projekcie planu w następstwie uwzględnienia uwag po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu Wójt Dywit zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ponowne uzgodnienie projektu planu. Postanowieniem z dnia "[...]" organ ten odmówił uzgodnienia projektu planu wskazując warunki, pod którymi uzgodnienie byłoby możliwe. Wskazano, iż zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu w tym także w wyniku uwzględnienia uwag, czynności, o których mowa w art. 17 ustawy ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Podniesiono, iż dokonane zmiany dotyczą obszaru objętego prawną formą ochrony przyrody, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, w związku z czym należało uzyskać powtórne uzgodnienie. Podniesiono, iż przytoczone okoliczności wskazują na istotne naruszenie trybu sporządzenia kwestionowanej uchwały, gdyż przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte gdyby nie naruszono trybu sporządzania przedmiotowego aktu planistycznego, co prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały. Wyjaśniono przy tym, iż organ nadzoru nie był w stanie stwierdzić nieważności w ustawowym terminie, gdyż dokumentacja dotycząca planu wpłynęła do organu znacznie później niż sama uchwała. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Gminy Dywity uznała skargę za zasadną odnośnie stwierdzenia nieważności § 12 uchwały w wierszach 45 ZP, 46 ZP ust. 1 lit. b), 63 ZP ust. 2 lit. g), 58 Ti dotyczącej wyrazów "z wyłączeniem stacji telefonii komórkowej", a w pozostałej części wniosła o oddalenie skargi. Podano, iż zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenach zieleni urządzonej został wprowadzony ze względu na lokalizację w pasie tego terenu gazociągu wysokiego ciśnienia i konieczności zachowania odpowiedniej odległości od zabudowy. Wskazano jednak, iż zasadne jest stanowisko organu nadzoru, iż wyłączenie pewnej kategorii infrastruktury technicznej nie powinno się odbywać poprzez ustanowienie zakazów w miejscowym planie bowiem weryfikowanie możliwości sytuowania tej infrastruktury na przedmiotowych terenach odbywa się w ramach procedury wydawania pozwolenia na budowę. Odnośnie pozostałych zarzutów wskazano, iż uchwała nie narusza prawa. Podniesiono, iż uchwala nie narusza art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ustalenie w § 12 zakazu zabudowy dla poszczególnych terenów. Wyjaśniono bowiem, iż zgodnie z § 10 pkt 2 ppkt k) przedmiotowego planu inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można lokalizować na całym terenie objętym planem, jeśli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten znajduje się w rozdziale dotyczącym całego obszaru objętego planem. Wyjaśniono, iż zakaz ten został wprowadzony w związku z koniecznością ochrony terenów położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Odnośnie uzgodnień z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad podano, iż przez teren objęty granicami planu nie przebiega droga, której zarządcą byłaby Generalna Dyrekcja. Powołują się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest wystarczającym stadium dla powstania po stronie gminy obowiązku stworzenia rezerwy na drogi publiczne, o których mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego Wójt podjął czynności zmierzające do uzgodnienia projektu planu, lecz w czasie procedury planistycznej ustalono, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym do uzgadniania projektu planu. Wyjaśniono także, iż dokonane zmiany w planie zostały wprowadzone ze względu na wydane pozwolenia na budowę, które zostały uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Przy czym wskazano, iż niejednolite jest stanowisko organu nadzoru, iż uzgodnienie w ramach procedury planistycznej wymagane jest tylko dla części tych zmian. Ponadto podniesiono, iż ustalenia planistyczne po powtórzeniu uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska nie byłyby odmienne od ustaleń przyjętych w skarżonym planie, a zatem brak tego uzgodnienia nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia kwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), które szczegółowo określają procedurę jaka jest wymagana przy tego rodzaju uchwałach. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu miejscowego podlega uzgodnieniu między innymi z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. W myśl zaś art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Z akt sprawy wynika, iż obszar objęty planem miejscowym jest zlokalizowany w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 160 z dnia 19 grudnia 2008r. (Dz.Urz. Nr 201 poz. 3152). Stąd też projekt planu został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia "[...]". Jednakże z związku ze zmianami zapisów planu na skutek uwzględnienia uwag, a także uwzględnienia wydanych pozwoleń na budowę, Wójt Gminy Dywity ponownie dwukrotnie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o dokonanie uzgodnienia projektu planu, jednak takiego uzgodnienia nie uzyskał. Ostatecznie postanowieniem z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia projektu planu, wskazując jednocześnie warunki, na jakich takie uzgodnienie może nastąpić. Wójt gminy nie skorzystał z przysługujących mu środków zaskarżenia od tego postanowienia. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Nie ulega zatem wątpliwości okoliczność, iż skoro zmiany dotyczyły terenów położnych na obszarze objętym obszarem chronionego krajobrazu, to dokonanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska było niezbędne. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż zmiana planu wynikała między innymi z wydanych pozwoleń na budowę, które zostały uzgodnione z tym organem. Powołany przepis nie wyłącza bowiem obowiązku dokonania uzgodnień projektu planu, jeżeli zostały one dokonane w trakcie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te co najwyżej mogły być podnoszone w zażaleniu na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu planu. Jednakże takiego zażalenia Wójt Gminy Dywity nie wniósł. Zatem powoływanie się na te okoliczności w niniejszej sprawie nie może odnieść żadnego skutku. W związku tym uznać należy, iż brak uzgodnienia stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których określa się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż brak ustalenia stawki procentowej tej opłaty lub ustalenie jej w wysokości 0% stanowi naruszenie powołanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 904/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2010r. Sygn. akt II SA/Ol 1012/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2010r. Sygn. akt II SA/Kr 1207/09). Wprawdzie w niektórych sytuacjach orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość braku ustalenia takiej stawki, jeżeli przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Łączy się to jedynka z koniecznością przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach terenów w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona (pr. Wyrok NSA z dnia 6 maja 2010r., Sygn. akt II OSK 424/10). W zaskarżonej uchwale stawka procentowa służąca naliczeniu renty planistycznej została określona w § 13. Z zapisów tych wynika jednak, iż została ona ustalona tylko dla części terenów objętych planem, gdyż w odniesieniu do niektórych terenów zawarto zapis "nie ma zastosowania". W ocenie Sądu takie ustalenie narusza powołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co należy traktować jako naruszenie zasad sporządzania planu. Gdyby bowiem nawet przyjąć, iż odstąpienie od ustalenia stawki procentowej jest dopuszczalne, to z materiałów planistycznych nie wynika, z jakich względów niektóre obszary w ogóle zostały wyłączone z ustaleń odnośnie stawki procentowej opłaty planistycznej. Kolejnym naruszeniem prawa, uznanym zresztą przez Przewodniczącą Rady Gminy w odpowiedzi na skargę, jest wprowadzenie w zapisach planu zakazu lokalizowania na określonych terenach wolnostojących masztów telefonii komórkowej. Zgodnie bowiem z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106 poz. 675) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem zapisy planu zakazujące lokalizowania takich inwestycji na określonych terenach naruszają powołany przepis. Należy przy tym wskazać, iż nie jest słuszne stanowisko Przewodniczącej Rady, iż zakaz ten nie dotyczy terenów objętych ogólnym zakazem zabudowy, gdyż § 10 pkt 2 lit. k) stanowi, iż inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, można lokalizować na całym terenie objętym planem, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skoro bowiem przepis ten zawarty jest w rozdziale dotyczącym całego obszaru planu, zaś zapisy zawarte w rozdziale III dotyczące ustaleń dla poszczególnych terenów zawierają całkowity zakaz zabudowy to powstaje sprzeczność pomiędzy zapisami planu. W tej sytuacji stosując metody wykładni prawa dotyczące zasad stosowania przepisów o charakterze ogólnym i szczególnym należałoby dojść do przekonania, iż zakaz zabudowy na poszczególnych terenach dotyczy także lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W związku z tym w ocenie Sądu także w tym zakresie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Nie można natomiast podzielić stanowiska Wojewody, iż zaskarżony plan wymagał uzgodnienia w Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Jak bowiem wynika z materiałów planistycznych obszar objęty planem nie przylega do drogi będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji, a zatem nakaz uzgodnienia nie wynika z art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie, iż projekt planu uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi, jeśli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zatem sam fakt, iż Wójt wystąpił o takie uzgodnienie w początkowej fazie przygotowywania planu nie oznacza, iż miał obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia. Obowiązku uwzględnienia ewentualnego przebiegu obwodnicy Olsztyna nie można także wywodzić z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), który stanowi iż w planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Z przepisu tego nie wynika bowiem, na jakim etapie winna być procedura administracyjna dotycząca planowanej inwestycji drogowej, aby skutkowało to obowiązkiem gminy uwzględnienia planowanej drogi w planie. Przy czym w wyroku z dnia 22 lipca 2011r. (Sygn. akt II OSK 1186/10) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dopiero ostateczne zakończenie postępowania lokalizacyjnego stwarza pewność, w jakich granicach zostanie ulokowana planowana inwestycja. O ile zatem nie zakończył się taki etap dla planowanej obwodnicy Olsztyna, to nie sposób z powołanego przepisu wywieść obowiązek gminy do uwzględnienia planowanej drogi w planie miejscowym. Wyjaśnić przy tym należy, iż w aktualnym stanie prawnym art. 15 ust. 3 pkt 4b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Przepis ten jednak uzyskał obecne brzmienie na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130 poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010r. i dotyczy jedynie planów, dla których uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta po tym dniu. Nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Na marginesie należy jednak wskazać, iż w toku prac planistycznych gmina uzyskała informację o planowanych inwestycjach drogowych związanych z budową obwodnicy Olsztyna. Zatem organ uchwałodawczy jakim jest rada gminy winien mieć na względzie przepisy obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) oraz ewentualne konsekwencje, jakie może ona spowodować dla mieszkańców gminy w przypadku przyjęcia w miejscowym planie zapisów uniemożliwiających realizację tej inwestycji. W tym stanie sprawy stwierdzić należy, iż przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.