II SA/Ol 691/11

Dnia 6 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił E. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką L. G. uznając, że niepodejmowanie przez stronę pracy zarobkowej nie jest spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad matką, a także powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W takim zaś związku pozostaje matka wnioskodawczyni. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. P., podnosząc, że oboje jej rodzice są niepełnosprawni i wymagają ciągłej opieki, którą może sprawować tylko ona. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało na art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przysługującym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowania. Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy zarobkowej więc nie spełnia przesłanki przywołanego przepisu. W tym kontekście Kolegium podniosło, że ustalony stopień niepełnosprawności L. G., a także jej męża datuje się od 10 kwietnia 2009r., natomiast E. P. zarejestrowana jest jako bezrobotna od dnia 4 lutego 2009r., od czerwca 2009r. zaś do 5 lutego 2010r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Poza tym pomimo, że jej rodzice posiadali znaczny stopień niepełnosprawności odbywała w okresie od 1 lipca 2010r. do 30 listopada 2010r. staż w firmie M. G.. Zakres zaś sprawowanej opieki według organu częstokroć odpowiada zwyczajnemu postępowaniu przyjętemu w normalnie funkcjonujących rodzinach, w których współmałżonkowie i dzieci pomagają w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnym członkom rodziny, co wynika z przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane odwołującej z tego względu, że osoba wymagająca opieki czyli L. G. pozostaje w związku małżeńskim. W ocenie Kolegium nie można pomijać obowiązującego wciąż przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmawiać stosowania tego przepisu, który korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny bowiem jak dotychczas nie stwierdził jego niekonstytucyjności. Skargę na ww. decyzję wywiodła E. P. Podkreśliła w niej m.in., że od dnia 29 stycznia 2009r. zrezygnowała z pracy (za porozumieniem stron) żeby opiekować się swoimi rodzicami, których stan zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu. Skarżąca podkreśliła, że zmianowy tryb pracy uniemożliwił jej pogodzenie aktywności zawodowej z opieką nad niepełnosprawnymi rodzicami. Strona skarżąca wskazała, że jej rodzice wymagają stałej opieki, bez której nie są w stanie normalnie funkcjonować. Skarżąca podniosła, że odbyła staż tylko dzięki czasowej pomocy w opiece innych osób, aktualnie zaś jest bezrobotna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2011r. skarżąca wskazała, że stan zdrowia jej rodziców uległ drastycznemu pogorszeniu. Dotyczy to zwłaszcza ojca skarżącej, u którego wykryto chorobę nowotworową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż jednym z powodów odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. Przy czym organ odwoławczy wskazał, że skoro nie doszło do zmiany lub uchylenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych to tym samym ciągle aktualna jest wykładnia literalna tego przepisu, a więc wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (Sygn. akt I OSK 61/10) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony, czy też uchylony. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (Sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Dodatkowo należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy osoba wymagająca opieki pozostaje co prawda w związku małżeńskim ale oboje z małżonków legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. To zaś wyklucza możliwość wzajemnej opieki małżonków. Wskazać dalej należy, że Kolegium nie wykazało, iż rezygnacja z pracy zarobkowej przez skarżącą nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W tym kontekście Kolegium podniosło, że ustalony stopień niepełnosprawności L. G., a także jej męża datuje się od 10 kwietnia 2009r., natomiast E. P. zarejestrowana jest jako bezrobotna od dnia 4 lutego 2009r., od czerwca 2009r. zaś do 5 lutego 2010r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Poza tym pomimo, że jej rodzice posiadali znaczny stopień niepełnosprawności odbywała w okresie od 1 lipca 2010r. do 30 listopada 2010r. staż w firmie M. G. W ocenie Sądu przywołana wyżej argumentacja organu jest bezzasadna. Organ arbitralnie stwierdził, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, jednakże pominął zupełnie tą część przepisu art. 17 ust. 1 rzeczonej ustawy, która stanowi o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Tymczasem skarżąca jasno stwierdziła, że nie była w stanie podjąć zatrudnienia ponieważ trzykrotnie w ciągu dnia musi pojawiać się u rodziców aby sprawować nad nimi opiekę. Poza tym, to, że stopień niepełnosprawności ustalono wobec matki strony później niż nastąpiła jej rezygnacja z pracy o niczym jeszcze nie przesądza w sprawie. Stan zdrowia matki E. P. mógł ulec już wcześniej takiemu pogorszeniu, że niezbędna była opieka ze strony skarżącej. Argumentacja skarżącej, że pogodzenie tej opieki z wykonywaniem pracy w trybie zmianowym okazało się niemożliwe, jest w ocenie Sądu wiarygodna. Podobnie fakt zarejestrowania się E. P. w Powiatowym Urzędzie Pracy nie ma znaczenia dla sprawy. Jak bowiem podniesiono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2008r. (sygn. akt I OSK 1364/07, takie samo stanowisko NSA wyraził w wyroku z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1758/07 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), rezygnuje z tej gotowości, przez co także tylko z potencjalnej pracy, którą dopiero mógłby zaproponować jej organ zatrudnienia. Potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego - jak wymaga art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - osoba zainteresowana ma zrezygnować. Z drugiej zaś strony, każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wykładnia odmienna w sposób niedopuszczalny różnicowałaby sytuację osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy z tymi bezrobotnymi, którzy nie są zarejestrowani. Status osoby bezrobotnej nie może eliminować osoby zainteresowanej z grona tych osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W cytowanych wyrokach NSA wyjaśniono, że za powyższą wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa, w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych, czy to z prawem do zasiłku czy bez tego prawa, z możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Gdyby prawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Nie ma znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia również to, że strona skarżąca odbywała w 2010r. kilkumiesięczny staż. Przede wszystkim odbywanie stażu nie jest tożsame z podjęciem pracy zawodowej, a ponadto strona wyjaśniła, że w tym czasie opiekę czasową nad rodzicami sprawowały inne osoby. Niezrozumiałe są również twierdzenia organu, sugerujące, że zakres opieki sprawowanej przez E. P. mieści się w granicach zwykłej pomocy - częstokroć odpowiada zwyczajnemu postępowaniu przyjętemu w normalnie funkcjonujących rodzinach, w których współmałżonkowie i dzieci pomagają w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnym członkom rodziny. Jak wynika z protokołu przesłuchania strony skarżącej (akta adm., k. – 32) pojawia się ona w domu rodziców (mieszkających w odległości około 1 km) trzy razy dziennie. Zakres opieki jest dosyć szeroki ponieważ obejmuje sprzątanie, przygotowanie posiłków, podanie lekarstw, spacery. Łącznie zajmuje to wszystko bez dojazdów około 7 godzin. Absurdalne jest zatem twierdzenie Kolegium, że jest to zakres normalnej opieki sprawowanej przez dzieci wobec rodziców. Taki wymiar sprawowanej opieki uniemożliwia bowiem bezsprzecznie podjęcie pracy zawodowej. Jeśliby zaś organ nie dawał wiary twierdzeniom strony to powinien sam w postępowaniu wyjaśniającym zweryfikować zakres sprawowanej przez skarżącą niezbędnej opieki oraz jej wymiar czasowy. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt 2 na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.