II SA/Ol 70/14

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi H. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej H. A. kwotę 257 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr x z dnia 29 października 2013r. "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej u H.A. nie stwierdził przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 Wykazu chorób zawodowych określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych - (t.j. : Dz. U. z 2013r., poz. 1367 ze zm.). W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji H.A. nie zgodziła się z nią przedstawiając równocześnie przebieg swojej pracy zawodowej na stanowisku nauczyciela przedszkola. Podniosła, że wykonywała tę pracę przez 41 lat, pracując również w godzinach nadliczbowych. Choroba zawodowa wymiona w poz. 15 Wykazu chorób zawodowych, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. ( zmiany przerostowe fałdów głosowych, guzki głosowe z niedomykalnością fonacyjną w 1/3 tylnej głośni ) w ocenie odwołującej bezspornie powstała w wyniku intensywnej pracy zawodowej. W ocenie odwołującej nie jest uprawnione twierdzenie organu I Instancji, iż nie został spełniony warunek tzw. narażenia zawodowego z uwagi na wykonywanie przez H.A. pracy na stanowisku dyrektora przedszkola i przez to wykonywanie pracy w obniżonym pensum dydaktyczno – wychowawczo – opiekuńczym. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 27 listopada 2013r. "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Organ II instancji zważył, iż z przeprowadzonego przez organ I Instancji postępowania wyjaśniającego wynika, że H.A. na stanowisku nauczyciela przedszkola pracowała w okresach : od 15.08.1971r. do 31.08.1975r. oraz od 1.09.1975r. do 31.08.1981r. W łącznym okresie od 1.09.1981r. do 31.08.2012r. zatrudniona była w Przedszkolu Miejskim "[...]" na stanowisku nauczyciela wicedyrektora (do 31.08.1992r.), a następnie nauczyciela dyrektora. Organ I Instancji przeprowadzając ocenę narażenia zawodowego ustalił, że H.A. pracując na stanowisku nauczyciela w latach 1971-1975 realizowała pensum dydaktyczne w wysokości 30 godzin tygodniowo, w latach 1975-1981 w wysokości 25 godzin tygodniowo, od 1981r. jako zastępca dyrektora przedszkola realizowała 18 godzin dydaktycznych w ramach pensum, a od 1992r, jako dyrektor placówki realizowała 12 godzin dydaktycznych. Ponadto została ustalona Ilość godzin ponadwymiarowych realizowanych przez H.A. w latach 1992- 2012. Organ II Instancji podkreślił, że jednostki uprawnione do orzekania w sprawie chorób zawodowych – tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. uznał, że przeprowadzone badania wprawdzie wykazały schorzenia gardła i krtani szczegółowo opisane przez ten organ, jednakże nie znajdujące się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, zamieszczonym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Jednostka orzecznicza II stopnia - Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wprawdzie uznała rozpoznane u H.A. schorzenia jako jednostkę chorobową wymienioną we wskazanym wyżej załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 2009r. w sprawie chorób zawodowych, jednakże podkreślił, że nieodłącznym elementem w orzecznictwie, dotyczącym chorób zawodowych w obrębie narządu głosu jest ocena warunków pracy i bezsporne stwierdzenie lub z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że choroba wymieniona w wykazie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Natomiast karta oceny narażenia zawodowego H.A. wskazuje, iż pracowała ona w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy jedynie w latach 1971-1981, albowiem od 1981r. pełniła funkcję wicedyrektora i następnie dyrektora przedszkola z pensum dydaktycznym średnio 18 godzin tygodniowo. Praca w tym wymiarze godzin nie wiązała się z nadmiernym obciążeniem narządu głosu, a właśnie w tym okresie – jak wynika z analizy dokumentacji medycznej zaczęły pojawiać się u H.A. dolegliwości ze strony narządu głosu. Początkowo opisywano w badaniach foniatrycznych zmiany przerostowe fałdów głosowych, guzki głosowe z niedomykalnością fonacyjną w 1/3 tylnej głośni, które wiązano z refluksem przełykowym i alergią. Zmiany te z czasem narastały, aż do wystąpienia niedomykalności głośni o charakterze łukowatym w 1/3 przedniej głośni w 2006 r. Generalnie zatem Instytut Medycyny Pracy w Łodzi uznał, iż po przeanalizowaniu narażenia zawodowego H.A. nie można obserwowanych zmian w obrębie narządu głosu wiązać z pracą zawodową ze względu na brak narażenia odwołującej na nadmierny wysiłek głosowy od 1981r. Ponadto analiza przebiegu klinicznego choroby narządu głosu przeprowadzona na podstawie analizy dokumentacji foniatrycznej, wskazuje na pozazawodową etiologię tej choroby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawodowy pełnomocnik skarżącej zarzucił : I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. : - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny przedłożonych orzeczeń lekarskich nr 50/2013 i nr "[...]", skutkującą nierozpatrzeniem powstałych rozbieżności i luk w uzasadnieniu, nierozpatrzeniu całokształtu dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącą, wskutek czego miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na tym, że organ administracyjny uznał, że choroba skarżącej nie powstała w związku ze sposobem wykonywania przez nią pracy, a zatem nie stanowi choroby zawodowej, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. : - § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych - (t.j. : Dz. U. z 2013r., poz. 1367 ze zm.) w zw. z art. 42 ust.3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. : Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że tylko praca w pełnym wymiarze pensum powoduje nadmierne obciążenie narządu głosu, skutkujących uznaniem, że choroba skarżącej nie powstała w związku ze sposobem wykonywania pracy, - art. 2351k.p. poprzez uznanie, że choroba skarżącej nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, skutkujących odmową uznania choroby skarżącej, pomimo figurowania jej w wykazie chorób zawodowych, za chorobę zawodową. Wniósł o : I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, II. zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, III. dopuszczenie dowodu opinii biegłego z zakresu medycyny pracy na okoliczność stwierdzenia wpływu sposobu wykonywania przez skarżącą pracy na powstanie choroby zawodowej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł przede wszystkim, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że tylko praca w pełnym wymiarze pensum stanowi nadmierny wysiłek głosowy i w związku z tym należy stosować normy wskazane w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. W ocenie skarżącej ustalenie przez ustawodawcę wyższej granicy pensum np. dla nauczycieli szkół średnich nie wynika z faktu większego obciążenia głosu w czasie prowadzenia zajęć, a z konieczności wykonywania przez nich dodatkowych czynności, związanych chociażby z większą ilością prac pisemnych podlegających sprawdzeniu. W skardze podniesiono również, że uzależnienie oceny, czy dana choroba znajdująca się w wykazie chorób zawodowych powstała w związku ze sposobem wykonywania pracy - od świadczenia pracy w pełnym wymiarze pensum, jest całkowicie irracjonalne i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym porządku prawnym. Aprobata takiego stanowiska prezentowanego przez organ II instancji, mogłoby prowadzić do absurdalnej sytuacji, że w przypadku dwóch nauczycieli, pracujących jednakowo w wymiarze 18 godzin tygodniowo, którzy zapadli na tę samą chorobę, wymienioną w poz. 15 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, tylko w stosunku do jednego z nich organ administracyjny stwierdziłby wystąpienie choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł dodatkowo, że organ II Instancji rozpatrując sprawę na etapie odwoławczym nie miał podstaw do zakwestionowania ustaleń organu I Instancji, albowiem wprawdzie H.A. w odwołaniu wskazała, że w godzinach nadliczbowych pracowała nie tylko w latach 1992 – 2012, ale od początku zatrudnienia, to jednak wykaz przepracowanych od 1981r. nadgodzin dołączyła dopiero do skargi. Organ II Instancji wskazał również, że pismem z dnia 9.01.2014r. zwrócił się do dyrektora Przedszkola "[...]" o szczegółową informację na temat prowadzonych przez zajęć przez H.A. w okresie zatrudnienia w latach 1981-2012, zarówno w ramach obowiązującego ją pensum oraz realizowanych nadgodzin z podziałem na poszczególne grupy wiekowe. W piśmie z dnia 13.01.2014r. dyrektor przedszkola wskazał, że pensum H.A. w latach 1981-2012 wynosiło 25 godzin tygodniowo, przy czym z uwagi na pełnioną funkcję wicedyrektora do 31.08.1992r., a następnie dyrektora przedszkola pensum dydaktyczne wynosiło odpowiednio 18 i 12 godzin tygodniowo. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 3.01.2014r. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o ustosunkowanie się do ustalonych przepracowanych nadgodzin w latach 1981-1992 przez skarżącą, które nie były przedmiotem analizy przez IMP w Łodzi i o wskazanie jaki mają wpływ na wydane orzeczenie lekarskie nr "[...]" z dnia 7.10.2013r. Zwrócono się również o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej, dotyczących braku odniesienia się w orzeczeniu lekarskim do zakresu w jakim refluks przełykowy i alergia mogły przyczynić się do zmian w obrębie narządu głosu, braku sprecyzowania o jaki rodzaj alergii chodzi. Zdaniem skarżącej powyższe ustalenia mają istotny wpływ na ocenę czy wystąpiła choroba zawodowa, albowiem wskazane wyżej schorzenia miały miejsce znacznie później, niż stwierdzone w 2006r. zmiany przerostowe fałdów głosowych z niedowładem mięśni głosowych, guzki głosowe z niedomykalnością głośni o charakterze łukowatym w 1/3 przedniej części. Podniesiono końcowo, że z chwilą otrzymania wnioskowanej odpowiedzi z Instytutu Medycyny Pracy zostanie ona niezwłocznie przedstawiona Sądowi. Na datę orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie pismo z Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nie wpłynęło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanym dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie art. 2351 k. p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Organy obu instancji podzieliły przyjęte w orzeczeniach lekarskich założenie, iż tylko praca nauczyciela przedszkola w pełnym wymiarze pensum powoduje nadmierne obciążenie narządu głosu, co w efekcie skutkowało tym, iż mimo rozpoznania u skarżącej schorzenia wymienionego w poz.15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. : Dz.U. z 2013r., poz. 1367 ze zm.) nie stwierdzono choroby zawodowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko organów obu instancji było co najmniej przedwczesne. Wynika to chociażby z tego, że jeszcze po przekazaniu akt administracyjnych wraz ze skargą do sądu nie został zebrany kompletny materiał dowodowy - tj. taki, który powoduje możliwość prawidłowej jego oceny, albowiem ocena ta jest niemożliwa, skoro w sprawie nie został praktycznie ustalony stan faktyczny. Rzeczą organów obu instancji było takie zebranie materiału dowodowego, aby możliwa była jego prawidłowa ocena. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu II Instancji przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż organ ten nie miał podstaw do kwestionowania ustaleń organu i Instancji, skoro informacje na temat liczby godzin ponadwymiarowych, w ramach których świadczyła również pracę H.A. organ I Instancji uzyskał od dyrektora Przedszkola "[...]". Organ II Instancji winien bowiem samodzielnie ocenić, czy zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający do rzetelnej oceny narażenia zawodowego skarżącej, jak i poddać analizie orzeczenia lekarskie pod kątem ich zasadności, tj. czy przyjęte w tych orzeczeniach założenie, iż tylko praca nauczyciela przedszkola w pełnym wymiarze pensum – przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, skutkuje możliwością uznania choroby zawodowej oraz z czego wynika ewentualnie prawidłowość takiego założenia – z jakiego aktu normatywnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podziela wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2012 r.- III SA/Kr 1321/11, w świetle którego : "choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazującymi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona" - orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22.03.2012r.– sygn. akt III SA/Lu 769/11, Sąd ten trafnie podkreślił, iż w razie ustalenia przez właściwego lekarza, iż rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, które w świetle dostępnej wiedzy medycznej mogą tę chorobę wywoływać, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala jednoznacznie lub z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo-skutkowy, to znaczy wskazać inną niż zawodowa etiologię choroby. Obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jest niezależny od tego, czy materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich dowodów, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. W kontekście tego ostatniego orzeczenia sądu administracyjnego należy zważyć, iż - jak już wyżej podkreślono - z akt sprawy wynika, iż do chwili obecnej praktycznie postępowanie dowodowe jest w toku, skoro organ II Instancji oczekuje jeszcze na uzupełnienie orzeczenia lekarskiego już po wydaniu decyzji. Trudno więc zaakceptować stanowisko tego organu, skoro ewidentnie wynika, że jego decyzja była przedwczesna. Braki postępowania wskazane wyżej powodują, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego okazały się trafne, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 136 k.p.a. ( w zakresie dotyczącym organu II Instancji) jak również należy stwierdzić, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie postępowania można również stwierdzić, iż zasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych skargą przepisów prawa materialnego, albowiem doszło do ich naruszenia z powodu tego, iż ocena materiału dowodowego była przedwczesna w sytuacji, gdy nie został on zebrany w stopniu umożliwiającym rzetelną jego ocenę, a już organy odmówiły stwierdzenia choroby zawodowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ zobowiązany jest do uwzględnienia przedstawionych wyżej wskazań. W tym miejscu należy jeszcze pokreślić, iż sądy administracyjne – zgodnie z wyjaśnieniem zamieszczonym na wstępie rozważań – orzekają przede wszystkim na podstawie akt sprawy. W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A § 5 tego przepisu prawa stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. To jednak wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11, w świetle którego przepisy p.p.s.a. nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Reasumując : z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.