II SA/Ol 703/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]’, nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. WSA/post.1 – sentencja postanowienia W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik skarżącego wniósł o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że działka nr "[...]", na której ma zostać zrealizowane zamierzenie inwestycyjne, graniczy z działką skarżącego. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji umożliwi inwestorowi – "[...]" - uzyskanie pozwolenia na budowę i realizację robót budowlanych w sposób naruszający interesy skarżącego, ponieważ tuż przy granicy z jego nieruchomością. Wskazał, że za możliwością wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy (a zatem analogicznie również decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) opowiedziało się orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wynika z niego, że przepisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią tylko funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Mogą być następnie wykorzystane w postępowaniach, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zarówno przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organami nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności, uwzględniając charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy zaznaczyć, że instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Jednakże zasady tej nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zatem rozważyć jakie skutki prawne i faktyczne może wywołać zaskarżona decyzja. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy zaznaczyć, że w orzecznictwie i doktrynie istnieje spór co do określenia aktów, które możliwe są do wykonania, a zatem których wykonanie można wstrzymać. W ślad za A. Krawczyk (A. Krawczyk [w:] Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 98-121, 221, 230, 233 oraz 263-266) warto wyjaśnić, że w tym zakresie ukształtowały się dwie grupy poglądów. Według pierwszej, tzw. tradycyjnej – zdolność aktu do wykonania utożsamiana jest z możliwością podjęcia określonych dodatkowych czynności wykonawczych przez adresata aktu lub organ egzekucyjny. W orzecznictwie NSA taki pogląd należy uznać za dominujący (por. postanowienia z dnia: 4 lutego 2005 r. sygn. akt II GZ 1/2005, 17 lipca 2006 r. sygn. akt I FZ 281/2006 i 19 maja 2011 r. sygn. akt I OZ 358/2011 – orzeczenia dostępne jw.). NSA przyjął, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Innymi słowy, według tego ujęcia instytucja wstrzymania wykonania decyzji może dotyczyć tylko takiej kategorii decyzji administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdza lub tworzy po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. (por. postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OZ 455/09, 7 października 2011 r. sygn. akt II OZ 881/2011, 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I FZ 403/2011, 20 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 422/2011 – orzeczenia powołane przez H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo. LexisNexis, 2014, nr 421665; komentarz do art. 61). Z kolei drugi nurt wiąże wykonalność ze sferą zdolności do wywołania skutków prawnych, a więc z ich mocą prawną czy też prawną skutecznością. Dla przykładu warto wspomnieć, że NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/2004 (dostępnym jw.) stwierdził w odniesieniu do art. 152 p.p.s.a. (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), że wykonalność decyzji ma o wiele szersze znaczenie i odnosi się także do jej skutków procesowych i w art. 152 chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W ujęciu tym dopuszcza się wstrzymanie decyzji odmownej (tak NSA w postanowieniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 779/15, dostępnym jw.). Poza wskazaniem na poglądy kwestionujące "tradycyjne" ujęcie wykonalności decyzji administracyjnych, należy również zwrócić uwagę na to, że w doktrynie rozróżnia się wykonalność formalną i materialną aktów oraz czynności i jednoznacznie stwierdza, że wstrzymaniu wykonania mogą podlegać wyłącznie te akty i czynności, które charakteryzują się zarówno wykonalnością formalną, jak i materialną, to jest rzeczywistą możliwością zrealizowania uprawnień lub obowiązków w nich zawartych (tak P. Daniel [w:] Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 44 i n. oraz 193-216). Zdaniem tutejszego Sądu, niezależnie od tego, jak należy prawidłowo rozstrzygnąć spór co do tego, które kategorie decyzji i innych aktów nadają się do wykonania, a które nie, trzeba podkreślić, że faktycznie skutki następcze mogą wywoływać nie tylko decyzje czy inne akty zobowiązujące, których wykonanie polega na dobrowolnej lub przymusowej realizacji objętych nimi świadczeń lub innych zachowań, ale także odmiennego typu decyzje, o ile posiadają moc kształtowania stosunków społecznych w inny sposób, niż poprzez podjęcie na ich podstawie czynności wykonawczych. Wykonaniu zatem mogą co do zasady podlegać nie tylko akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Dopiero bowiem brak funkcji kształtującej, tzn. brak możliwości orzeczenia o sytuacji prawnej adresata, wyklucza możliwość przypisania aktowi cechy wykonalności (por. A. Krawczyk, op. cit., s. 98-121, 221, 230, 233 oraz 263-266). Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy ze względu na jej przedmiot nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie tylko pewnego stanu prawnego i faktycznego. W stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ani instytucja wstrzymania wykonania decyzji, o której mowa w art. 152 k.p.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OZ 479/11 i 13 października 2011 r. sygn. akt II OZ 964/11 – dostępne jw.). W ocenie Sądu nie jest to nawet promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której wydanie uzależnione jest od spełnienia szeregu innych warunków, jak i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych, a w związku z powyższym nie może w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. W rozpoznawanej sprawie skarżący zupełnie nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić mu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, ponieważ wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zawarty w skardze, nie został w żadnym stopniu uzasadniony. Strona nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów na poparcie swojego wniosku. Zarzuty zaś dotyczące zaskarżonej decyzji mogą być dopiero oceniane przy rozpoznaniu przez Sąd skargi. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek szczegółowego opisania swojej sytuacji, która stanowi podstawę oceny zaistnienia zdarzeń uzasadniających uwzględnienie wniosku. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wnioskodawca powinien uprawdopodobnić zaistnienie przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Użyte do opisu przesłanek pojęcia nieostre, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji wnioskodawcy, a gdy okaże się to konieczne, zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów. Dlatego też w celu wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne. Twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. O ile dana okoliczność z natury swojej może być udokumentowana, to należy przedłożyć stosowne dokumenty (por. post. NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II FZ 684/13). Tymczasem w sprawie skarżący poprzestał wyłącznie na wskazaniu, że planowana inwestycja zostanie zrealizowana tuż przy granicy z jego nieruchomością. W ocenie Sądu nie jest to argument przemawiający za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazał, że na skutek wykonania decyzji dojdzie do ograniczenia możliwości zagospodarowania jego działki, czy też zagrożenia dla bezpieczeństwa mieszkańców. Jest bowiem powszechnie wiadome, że realizacja każdej inwestycji wpływa na nieruchomości sąsiednie (korzystnie lub nie). Każda inwestycja powoduje też zmianę sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich, lecz we wniosku nie wykazano, jakie konkretnie szkody może ponieść skarżący na skutek wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie wykazano, czy szkody owe mogą być "znaczne" w realiach niniejszej sprawy. Dodatkowo należy jeszcze raz podkreślić, że w świetle przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może uzasadniać twierdzenie strony skarżącej o jej nieprawidłowości. Podkreślenia bowiem wymaga, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, Sąd nie ma możliwości dokonania oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego, a zatem niedopuszczalne jest wywodzenie konieczności uwzględnienia wniosku z przekonania o wadliwości danego rozstrzygnięcia. Reasumując, w ocenie Sądu skarżący nie wykazał zaistnienia okoliczności, które mogłyby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do przezwyciężenia skutków. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.