II SA/Ol 704/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia korzystania z części nieruchomości oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) P. K. (dalej jako: "skarżący", "strona"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody "[...]" z dnia "[...]" r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że "[...]" S.A. z siedzibą w G., Oddział w O. (dalej jako: "wnioskodawca", "inwestor"), w dniu 22 grudnia 2020 r. zwróciła się do Starosty O. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), z wnioskiem o umożliwienie, w drodze decyzji administracyjnej z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonania przebudowy istniejącej linii napowietrznej n.n. 04 kV nieizolowanej na izolowaną oraz wymiany istniejących słupów na nowe, na działce nr "[...]" oraz "[...]" w miejscowości S., obr. "[...]", gm. M. Wyjaśniono, że na skutek wymiany, słupy zmienią swoje parametry, ale długość istniejącej linii nie ulegnie zmianie; zastosowanie przewodów o większym przekroju poprawi parametry przesyłanego prądu oraz nastąpi zmniejszenie pola elektromagnetycznego. Decyzją z dnia "[...]" r., Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie S., gm. M., oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. 0,2714, stanowiącej własność P. K., oznaczonej w księdze wieczystej KW nr "[...]", poprzez zezwolenie inwestorowi na przebudowę istniejącej linii napowietrznej nN 0,4 kV zasilanej ze stacji transformatorowej "[...]" obwód nr "[...]" poprzez wymianę przewodów linii z nieizolowanych typu 4xAL 1x50 mm2 na izolowane typu AsXsn 4x70 mm2 oraz wymianę istniejącego na ww. działce słupa betonowego typu ŻN/10 na nowy słup wirowy okrągły, w pasie technologicznym o pow. 201 m2, tj. pasie o długości 33 m i szerokości 6 m, który jest tożsamy z pasem montażowym (pasem dopuszczającym prowadzenie robót związanych z usuwaniem awarii i konserwacyjnych po zrealizowaniu inwestycji). Pas ochronny, czyli obszar gruntu, z którego korzystanie przez właściciela będzie ograniczone, stanowi pas o pow. 23 m2 – długości 33 m i szerokości 0,6 m, po 0,3 m od osi przewodu. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wskazano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że w sprawie została spełniona przesłanka braku zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac i przeprowadzenie rokowań w tym przedmiocie. Podano, że inwestor podjął próby polubownego uzyskania zgody właściciela na udostępnienie gruntu – zainicjował on rokowania, kierując do skarżącego pismo z propozycją warunków odpłatnego lub nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości. Z ustaleń telefonicznych wynikało, że początkowo skarżący zgodził się na zaproponowane warunki, z czego jednak się wycofał. Dodano, że skarżący nie przedstawił również inwestorowi żadnych swoich warunków, wobec czego uznano, że rokowania zakończyły się brakiem zgody właściciela. Powołano również szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie przedstawionego stanowiska. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i zapewnienie lokalnej społeczności jakości dostaw energii elektrycznej na właściwym poziomie. Wobec tego, planowane przedsięwzięcie stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n."). Dodano, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do inwestycji celu publicznego również decyzją Burmistrza M. z dnia "[...]" r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej na rzecz inwestora, w związku z przedsięwzięciem polegającym na przebudowie istniejącej linii napowietrznej nN 0,4 kV na działkach o nr ewidencyjnych "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" w obrębie S., gm. M. Stwierdzono również, że planowana inwestycja jest zgodna z ww. decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która stała się ostateczna w dniu 9 grudnia 2020 r. Zgodnie z decyzją lokalizacyjną, m.in. na działce skarżącego ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie istniejącej linii napowietrznej. Przedstawiony przez inwestora na załączniku graficznym do wniosku przebieg projektowanej linii jest tożsamy z przebiegiem istniejącej linii, zatem uznać należy, że jest zgodny z decyzją lokalizacyjną. Ostatecznie wskazano, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., wobec czego należało orzec jak na wstępie. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) oraz art. 124 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 u.g.n. Uzasadniając zarzuty odwołania podniesiono, że w ocenie skarżącego, decyzja nie zawiera "pożądanego uzasadnienia faktycznego, które następnie można potwierdzić w uzasadnieniu prawnym. Wskazując na zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2680/20, dotyczący pozorności rokowań i opisano definicję rokowań oraz negocjacji. Wskazano, że warunkiem wszczęcia procedury z art. 124 u.g.n. jest wykazanie, że rokowania faktycznie się odbyły i okazały się nieskuteczne, a nie pozorne. Podniesiono, że w niniejszej sprawie organ oparł się wyłącznie na notatce inwestora, a rokowań nie stanowi pierwotna, jedyna i nienegocjowana oferta złożona przez wnioskodawcę. Organ nie podjął zaś żadnych działań celem ugodowego załatwienia sprawy. Podniesiono, że lakoniczne uzasadnienie decyzji ograniczającej prawo własności nie może być zaakceptowane. W sprawach takich, również szczególnie istotne jest wyważanie interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienie, z jakich względów należało uznać interes publiczny za nadrzędny. W tym kontekście wskazano, że zasadne byłoby rozważanie, czy nie doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że planowana przebudowa będzie realizowała cel publiczny, ewentualnie czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez błędne przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad interesem strony. Ostatecznie zarzucono, że niedostatecznie zbadano uciążliwości proponowanego przez wnioskodawcę rozwiązania, podczas gdy ograniczanie prawa własności nie powinno naruszać prawa własności i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla "stworzenia jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości". Decyzją z dnia "[...]" r., będącą przedmiotem niniejszej skargi, Wojewoda "[...]" (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda"), utrzymał w mocy decyzję Starosty O. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny i powołano przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Wskazano, że przepis art. 124 u.g.n. zawiera dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – tj. brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w przepisie robót budowalnych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko te okoliczności mogą więc mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Podano, że w ocenie Wojewody nie budzi wątpliwości, iż inwestycja planowana przez inwestora jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Ponadto inwestycja ta jest zgodna z decyzją Burmistrza M. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym została spełniona jedna z przesłanek określona w art. 124 ust. 1 u.g.n. Za niezasadny zatem uznano zarzut, że Starosta błędnie przyjął, iż niniejsza inwestycja będzie realizowała cel publiczny. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowo przeprowadzonych rokowań wyjaśniono, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a rolą organów jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy między stronami doszło do porozumienia. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, że inwestor zainicjował rokowania, proponując za udostępnienie nieruchomości jednorazową kwotę wynagrodzenia w wysokości 238 zł. Skarżący nie przedstawił natomiast swoich warunków, których spełnienie zagwarantowałoby udzielenie zgody na zajęcie przez inwestora nieruchomości. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy strony nie mogły dojść do porozumienia w tej kwestii, zasadnym było wystąpienie o zastosowanie trybu przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wyjaśniono ponadto, że organy prowadzące postępowanie na podstawie ww. przepisu nie są zobowiązane i uprawione do badania alternatywnych rozwiązań przebiegu inwestycji, skoro jej przebieg przez działkę skarżącego jest zgodny z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazano, że skoro po przebudowie zmniejszy się pole elektroenergetyczne, a długość linii, która istnieje już na działce nie ulegnie zmianie, należy uznać, że inwestycja nie będzie uciążliwa dla nieruchomości. Na marginesie dodano, że organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy prowadził jedno postępowanie dotyczące właścicieli odrębnych nieruchomości, wydając dopiero odrębne decyzje. Kwestia ta pozostała jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W powołanej na wstępie skardze, skarżący – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych – powtórzył zarzuty odwołania i argumentację w nim przedstawioną. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na skargę zwrócił się z takim wnioskiem, a skarżący nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja – przebudowa fragmentu sieci elektroenergetycznej – stanowi inwestycję celu publicznego. Jak słusznie wskazały organy, stanowisko takie poparte jest orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że "realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości" (wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Głównym zarzutem skargi było natomiast niespełnienie – w ocenie skarżącego – przesłanki określonej w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z nim, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powołanego wyżej przepisu wprost wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne słusznie uznały, że inwestor zainicjował rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez skarżącego na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Tutejszy Sąd w pełni podziela bowiem stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, iż "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem »negocjacje«), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy, poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań, poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy – w ocenie którejkolwiek ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia" (wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17, LEX nr 2562098, a także zob. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn.. akt I OSK 1723/15, LEX nr 2100561). Mając na uwadze powyższe, wbrew stanowisku skarżącego, przedstawiona przez inwestora propozycja w piśmie z dnia 23 września 2020 r., spełnia przesłankę przeprowadzenia rokowań, przewidzianą w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. Potwierdzenie próby przeprowadzenia rokowań znajduje się w aktach sprawy; do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości inwestor dołączył pismo z dnia 23 września 2020 r. oraz notatkę z dnia 21 października 2020 r. Skarżący nie udzielił jednak jakiejkolwiek odpowiedzi na ww. pismo inwestora. Brak reakcji na pismo, w ocenie Sądu, jednoznacznie świadczy o braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie inwestycji. Wyjaśnić bowiem trzeba, że brak wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na niereagowanie właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji, w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo więc organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właściciela nieruchomości. Jak słusznie podkreślił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest natomiast rzeczą organów, ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły, a rokowania nie miały charakteru pozornych, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły żadnym przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując ww. przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, LEX nr 2455190). Zarówno organ odwoławczy, jak i Starosta w uzasadnieniach swoich decyzji odnieśli się każdorazowo do zarzutów Strony, wyczerpująco wyjaśniając zajęte stanowisko. Z tego też względu nie można mówić również o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać również wypada, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes strony (właściciela nieruchomości), a ustawodawca dopuścił ich wydanie celem umożliwienia realizacji inwestycji celu publicznego – a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Mając na uwadze powyższe okoliczności, tutejszy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak o oddaleniu skargi.