II SA/Ol 707/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Zaskarżoną decyzja z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z "[...]" r., którą organ I instancji odmówił przyznania R. C. (dalej jako: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. C. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarżący, jako mąż niepełnosprawnej w stopniu znacznym, należy do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy nie zgodził się z organ I instancji, że wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Podniesiono, że niezależnie od powyższego, podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane koniecznością sprawowania stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, względem której osoba ubiegająca się o świadczenie ma obowiązek alimentacyjny, gdyż to wynika z prawnego i moralnego obowiązku wobec najbliższych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy wymaga zatem ustalenia nie tylko czy opieka jest faktycznie sprawowana, ale także czy jej zakres obiektywnie uniemożliwia wykonywanie lub podjęcie zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 ustawy była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, w tym rodzinny wywiad środowiskowy oraz zeznania córki i matki osoby wymagającej opieki, Kolegium stwierdziło, że skarżący nie sprawuje względem żony opieki, w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki wobec żony. Kolegium wskazało, że członkowie rodziny wspólnie sprawują opiekę wobec niepełnosprawnej. Skonstatowało, że nie ocenia przyczyn z powodu których skarżący nie pracuje, pomimo takiej możliwości, a jedynie stwierdza, iż nie jest tego powodem sprawowanie opieki nad żoną. W ocenie Kolegium skarżący wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego, w niewielkim stopniu wspierając żonę w chorobie. Z ustalonego przez organy I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawowana prze skarżącego opieka nad żoną, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających w codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano też, że skarżący sam wymaga wsparcia innych osób, ma problemy w komunikowaniu się, pisaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie błędnej wykładni, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad żoną, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych decyzji instancyjnych, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym W uzasadnieniu skargi radca prawny podniósł, że zastosowanie przez organy w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podał, że w przypadku skarżącego fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad ojcem. Zarzucił, że organy pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oceniły zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez niego opieki nad żoną. Organy nie wzięły pod uwagę, że skarżący całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy żonie. Pełnomocnik podkreślił, że organ II instancji nie kwestionuje opieki nad żoną, jednakże lakonicznie podnosi, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, zachodzi związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki. Oświadczył, że skarżący z uwagi na zły stan zdrowia żony nie ma możliwości aktywności zawodowej. Podał, że skarżący wypełnia opiekę nad osobą niepełnosprawną, a w czynnościach domowych pomaga konkubina ojca. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji zgodnie ze stanem faktycznym jest stały i długotrwały. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącego sytuacja wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że przed wydaniem decyzji zgromadzony został pełen materiał dowodowy. Wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji spełnienia przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w ust. 5 art. 17 u.ś.r. W rozpatrywanym przypadku istota sporu dotyczy zakresu stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., a konkretnie spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Żaden przepis nie wyklucza korzystania przez opiekuna z okazjonalnej pomocy. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W związku z powyższym wskazać należy, że skarżący ma potwierdzoną okresową częściową niezdolność do pracy i z tego tytułu pobiera rentę, przyznaną do 30 września 2022 r. Okoliczność częściowej niezdolności do pracy, w tym podniesione w decyzji problemy skarżącego w komunikowaniu się, pisaniu, nie uniemożliwiają skarżącemu sprawowania opieki nad żoną, a także podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Osoba z orzeczeniem częściowej niezdolności do pracy może podejmować zatrudnienie na otwartym rynku pracy oraz w zakładach pracy chronionej. Tym samym stan zdrowia skarżącego nie stanowi przeszkody do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie potwierdził prawo opiekunów-rencistów częściowo niezdolnych do pracy do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Niezależnie od powyższego, w realiach niniejszej sprawy istotnym jest, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Nie jest właściwa ocena, czy zakres opieki wykracza poza zwykłe warunki w jakich żyją rodziny, które nie muszą się zmagać z niepełnosprawnością członków rodziny. Dokonywanie takich porównań prowadzi w istocie do podważenia uznania, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można wymagać wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Należy przez to rozumieć, że skoro żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. W warunkach niniejszej sprawy ustalone zostało w toku wywiadu środowiskowego, że skarżący zamieszkuje wspólnie z córką, żoną i jej rodzicami. Niepełnosprawna samodzielnie się porusza, samodzielnie ubiera się, samodzielnie dozuje sobie leki, samodzielnie przygotowuje sobie proste posiłki, samodzielnie je spożywa, obiady przygotowuje matka lub córka niepełnosprawnej. Skarżący pomaga żonie czasami jedynie przy wejściu i wyjściu z wanny, wytarciu głowy. W tym zakresie pomaga także matka żony. Skarżący robi zakupy, realizuje recepty, wychodzi na spacer z psem. Niepełnosprawna trzy razy w tygodniu jest dializowana. Dojeżdża karetką. Skarżący potwierdził te ustalenia własnoręcznym podpisem. M. K. – matka niepełnosprawnej – przesłuchana w charakterze świadka, zeznała, że od ok. 2 lat pomaga córce w czynnościach domowych, tj. w sprzątaniu, gotowaniu obiadów, praniu. Przyprowadza córkę z karetki po dializach, kiedy źle się czuje, a nie ma skarżącego. Mąż córki sprząta ich wspólny pokój, pomaga w przygotowaniu śniadania i kolacji, pomaga w kąpieli, jeśli jest taka potrzeba. M. C. – córka skarżącego podała, że od 12 kwietnia 2021 r. pracuje w O. Wyjeżdża do pracy o 5.00 i wraca o 16.30, w weekendy uczy się. Wskazała, że skarżący robi codziennie zakupy, przygotowuje posiłki, w zależności od samopoczucia pomaga żonie przy kąpieli, schodzi po nią, gdy wraca z dializ i pomaga jej wejść na II piętro, sporadycznie wychodzi z nią na spacery blisko domu. Potwierdziła, że niepełnosprawna samodzielnie się ubiera, samodzielnie przyjmuje leki, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, trzeba czuwać kiedy ma spadek ciśnienia. Oceniając w łączności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że zakres świadczonej przez skarżącego pomocy nie uniemożliwia mu podjęcie regularnego zatrudnienia. Zarówno z wywiadu środowiskowego i zeznań świadków jednoznacznie wynika, że niepełnosprawna na co dzień samodzielnie zaspokaja większość własnych potrzeb, obiady gotuje jej mama, która razem zamieszkuje i stale służy pomocą córce. Pomoc skarżącego ogranicza się do sprzątania pokoju, zrobienia zakupów, wyjścia z psem, czasami przygotowania śniadania, czy kolacji, pomocy w kąpieli, pomocy w dojściu z karetki do mieszkania po dializie. Sprzątanie pokoju, robienie zakupów, przygotowywanie śniadania czy kolacji, które osoba wymagająca opieki sama spożywa nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Czynności te można zaplanować i zrealizować w czasie wolnym od pracy. Pomoc w kąpieli także nie wymaga ciągłej dyspozycji skarżącego, gdyż czynność ta może być podjęta w każdym dogodnym czasie i nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Pomoc w dojściu do mieszkania z karetki po dializach, potrzebna jest 3 razy w tygodniu o stałej porze i pomocy tej udziela pod nieobecność skarżącego mama niepełnosprawnej. Oznacza to, że powroty niepełnosprawnej z dializ nie wymagają bezwzględnej obecności skarżącego, a tym samym nie stanowią przeszkody do podjęcia przez niego zatrudnienia. W konsekwencji należy uznać, że organy dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjęły, że zakres faktycznie świadczonej przez skarżącego pomocy nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. W skardze skarżący potwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy odzwierciedla rzeczywistość i pozwala na dokonanie oceny wypełnienia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie zachodzi więc potrzeba jego uzupełniania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie można zgodzić się również, aby ocena zebranych dowodów miała charakter dowolny. Wyciągnięte przez organy wnioski na podstawie całokształtu materiału dowodowego są logiczne i zgodne z wiedzą i doświadczeniem życiowym, tym samym odpowiadają normie art. 80 k.p.a. Jeżeli okoliczności faktyczne ulegną zmianie skarżący może ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.