II SA/Ol 719/11

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku sprawy ze skargi T. C. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie usunięcia znaku zakazu postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 26 sierpnia 2011r. T. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czynność Wójta Gminy z 8 lipca 2011r., polegającą na usunięciu znaku drogowego zakazu (B5- zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o DMC przekraczającej 3,5 t) w G., przy ul. "[...]". Wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wyjaśnił, że przedmiotowy znak został postawiony przez organ gminy na wniosek mieszkańców w 2008r. Podniósł, że droga, na której postawiono znak nie nadaje się na przejazd samochodów ciężarowych, a sankcjonowanie takich przejazdów przez władzę publiczną naraża na niebezpieczeństwo uczestników ruchu i pieszych, w tym skarżącego. Zdaniem skarżącego samowolne usunięcie znaku drogowego przez organ władzy publicznej, która wcześniej znak ten ustawiła w sposób zgodny z prawem i uzasadniony interesem mieszkańców oraz obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, narusza jego interes, gdyż jako użytkownik drogi, nie może swobodnie dojeżdżać do swojej posesji. Podał, że droga jest ciągle zablokowana samochodami ciężarowymi, które poruszają się po pasie drogi wybudowanej bez wymaganego zezwolenia, a następnie wjeżdżają na pas drogi, z którego korzysta skarżący i inni mieszkańcy. Podkreślił, że brak zakazu uniemożliwia mu swobodne korzystanie z drogi i stwarza niebezpieczeństwo kolizji. Skarżący zaznaczył, że pas drogi ma zaledwie 3 m szerokości. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący, pismem z dnia 21 lipca 2011r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez przywrócenie stanu zgodności z prawem. W odpowiedzi, pismem z dnia 28 lipca 2011r., Wójt Gminy poinformował skarżącego, że zmiana organizacji ruchu na drodze wewnętrznej w G. dz. "[...]" jest usankcjonowaniem możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jonkowo, na cele przemysłowe. Wyjaśniono, że na działce "[...]" budowany jest budynek biurowo-socjalny i garaż. Wskazano, że przywrócenie dotychczasowego oznakowania byłoby sprzeczne z interesem firm prowadzących działalność gospodarczą i niekonsekwencją zarządcy drogi, a zarazem organu realizującego ustalenia planów. Wójt Gminy, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi. Uzasadnił, że droga, z której został usunięty znak zakazu, jest drogą wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy. Do dróg wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Drogami wewnętrznymi stanowiącymi własność Gminy, zarządza sam właściciel i to on decyduje o organizacji ruchu na tych drogach. Żadne przepisy prawa nie nakładają na niego obowiązku załatwiania tych spraw w szczególny sposób, np. decyzjami administracyjnymi, bądź też uzyskiwania zgód i opinii innych podmiotów bądź organów. Tym samym, w ocenie organu, dokonując usunięcia znaku drogowego nie naruszył prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) /zwanej w dalszej części uzasadnienia: p.p.s.a/ kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględniając powyższe unormowania, stwierdzić należy, iż kwestionowana skargą czynność organu wykonawczego gminy, polegająca na usunięciu znaku drogowego, nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżonej czynności nie można zaliczyć do form działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Zauważyć trzeba, że przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracyjnych, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata. Podkreślić też należy, że wskazane powyżej działania organów administracji publicznej mają charakter władczy, czyli rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego (materialnego lub ustrojowego (zob. artykuł B. Adamiak "Z problematyki właściwości sadów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 2 (5)/2006, str. 9-19). Natomiast czynność wójta gminy polegająca na usunięciu znaku drogowego z drogi wewnętrznej, niezaliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych, stanowiącej własność gminy, nie może mieć charakteru władczego działania organu administracji publicznej. Skoro sporna droga jest drogą wewnętrzną, a okoliczności tej nie neguje strona skarżąca, to o organizacji ruchu na tej drodze decyduje co do zasady właściciel tej drogi, albo osoba zarządzająca terenem, co wyklucza tryb administracyjny dochodzenia ustawienia znaku na takiej drodze. Wynika to jednoznacznie z treści art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tymi unormowaniami: ust. 1 drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi; ust. 2 budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Ponadto w myśl ust. 3 art. 8 ustawy o drogach publicznych finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z treści ust. 2 art. 8 wynika, że drogi wewnętrzne mogą być oznakowane znakami powszechnie obowiązującymi. Potwierdza to też treść art. 1 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), stanowiąc, że ustawa określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Stosownie też do treści art. 1 ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że na właścicielach bądź zarządcach dróg niepublicznych spoczywa obowiązek regulowania ruchu drogowego przy pomocy znaków drogowych. Kwestia zarządzania tym ruchem przez właściciela bądź zarządcę drogi wewnętrznej, z perspektywy przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym jest w zasadzie nieistotna. W świetle zapisów tej ustawy znaczenie ma bowiem, aby osoby uczestniczące w ruchu drogowym poza drogami publicznymi, kierowały się tymi samymi, fundamentalnymi zasadami bezpieczeństwa w ruchu, jakie obowiązują na drogach publicznych. Jeżeli wolą właściciela bądź zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez umieszczenie stosownego znaku drogowego albo jego usunięcie, to aktywność ta ma charakter właścicielski, czyli cywilnoprawny. Wskazuje na to też kompleksowa analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym szczególnie art. 10 tej ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) - § 1 ust. 2, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 11). Wynika z ich treści, że ustawodawca dla dróg wewnętrznych nie przewidział organów administracji publicznej właściwych do zarządzania odbywającym się w ich obrębie ruchem drogowym. W odniesieniu do dróg wewnętrznych ustawodawca posługuje się pojęciem zarządcy terenu i właściciela terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, dając w ten sposób do zrozumienia, iż podmioty te nie mogą być traktowane jak zarządca drogi publicznej, którym jest w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy, w myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Rz 714/07, publ. LEX nr 448305 oraz postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2011r., sygn. akt IV SA/Gl 900/11 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując, w niniejszej sprawie nie może mieć znaczenia fakt, że zarządcą spornej drogi jest Wójt Gminy, który realizuje uprawnienia właścicielskie, a nie kompetencje organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się przeciwko kwalifikowaniu czynności polegającej na ustawieniu, czy też usunięciu znaku drogowego jako czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Działania polegające na ustawieniu i usuwaniu znaków drogowych nie są bowiem realizowane w ramach indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś jedynie czynność podejmowana w związku z rozpatrywaniem przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnego podmiotu, dotycząca uprawnień lub obowiązków tego konkretnego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, może zostać objęta skargą do sądu administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się jednoznacznie, że znak drogowy stanowi akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata. (por. postanowienia NSA z dnia 1 września 2011r. sygn. akt I OSK 1394/11 i z dnia 19 maja 2010r. sygn. akt I OSK 735/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Powyższe poglądy podziela też Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W związku z tym skarżący nie może powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego wskutek usunięcia przedmiotowego znaku drogowego. Kwestia lokalizacji znaku drogowego nie narusza tak zwanego interesu prawnego, lecz jedynie może naruszać interes faktyczny strony skarżącej. Brak jest bowiem normy prawa administracyjnego publicznego, z której można byłoby wyprowadzić istnienie możliwości ochrony prawnej skarżącego w takim przypadku. W konsekwencji nawet w przypadku sporu co do umieszczenia, czy też usunięcia znaku drogowego, brak jest kognicji sądu administracyjnego do weryfikowania legalności takiego działania. Mając powyższe na względzie, skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.