II SA/Ol 728/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ulicy S. w O. oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) W dniu 28 lutego 2018r. Rada Miasta Olsztyna, na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący na dzień podejmowania uchwały), podjęła uchwałę nr XLV/879/18 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ulicy Stanisława Dorantta w Olsztynie" (dalej jako: "m.p.z.p."). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że w myśl art. 17 pkt 16 lit. a u.p.z.p. organ sporządzający projekt planu miejscowego winien wystąpić o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z akt sprawy wynika, że w granicach obszaru opracowania planu miejscowego znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 213 wraz z ustanowionymi obszarami ochronnymi, a także subzbiornik "Warmia" nr 205. Powołując się na pismo Głównego Geologa Kraju z dnia 20 grudnia 2017 r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podano, iż w myśl art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r. poz. 2126) do ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące m.in. określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Zatem projekt planu miejscowego powinien być przekazany do zaopiniowania ministrowi środowiska, a wysłano go w tym zakresie jedynie do urzędu marszałkowskiego – geologa wojewódzkiego. Brak zasięgnięcia opinii właściwego organu powoduje, że został naruszony tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, wyczerpana została dyspozycja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wyrokiem z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 416/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że obszar objęty m.p.z.p. znajduje się w strefie ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 213, a zatem bezwzględnym obowiązkiem Rady Miasta było - stosownie do art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego oraz § 4 pkt 7, § 7 pkt 6 i § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - uwzględnienie tego obszaru w planie miejscowym i oznaczenie jego granic. Rada Miasta ograniczyła się natomiast do zapisu w § 12 ust. 1 uchwały, że teren objęty opracowaniem położony jest w zasięgu występowania jednego z głównych, wstępnie rozpoznanych zbiorników wód podziemnych w Polsce, oznaczonego jako GZWP nr 213 "Olsztyn" i że stosuje się przepisy odrębne. Sąd wskazał, że brak jest szczegółowych ustaleń w tym zakresie, a także odzwierciedlenia zbiornika i terenu ochronnego w części graficznej planu. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym Rada Miasta powinna wystąpić o opinię w zakresie rzeczonego zbiornika wód podziemnych nie do marszałka województwa, a do ministra właściwego do spraw środowiska. Powołując się na art. 161 ust. 3 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, Sąd stwierdził, że minister właściwy do spraw środowiska, jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, zatwierdza dokumentację hydrologiczną zbiornika wód podziemnych. Zatem tylko ten organ jest władny do wydania opinii, czy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki określone w tej dokumentacji zostaną zachowane. Wyrokiem z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2902/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wyjaśnił, że Prezydent Olsztyna słusznie zwrócił się o opinię o projekcie planu miejscowego do geologa wojewódzkiego, przy pomocy którego zgodnie z art. 156 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego marszałek wykonuje zadania administracji geologicznej. Wobec braku przepisu szczególnego określającego, że kompetencja do wydawania opinii o projekcie planu miejscowego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, w sprawie zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszego stopnia. Dalej NSA wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia ustalenia w tym zakresie powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (§ 7 pkt 6 rozporządzenia). Skonstatował, że powyższe przepisy w sposób jednoznaczny odnoszą się do terenów, które są chronione na podstawie odrębnych przepisów, a nie do takich, które mają być dopiero objęte ochroną. NSA wskazał, że przepisami odrębnymi w zakresie zbiorników wód podziemnych są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 120 tej ustawy zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych, służy ustanawianie: stref ochronnych ujęć wody, zwanych dalej "strefami ochronnymi" (1) oraz obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych, zwanych dalej "obszarami ochronnymi" (2). Obszary ochronne to ustanowione na podstawie art. 141 obszary, na których obowiązują zakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód, w celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją (art. 139). Zgodnie z art. 141 Prawa wodnego wojewoda, na wniosek Wód Polskich, ustanawia obszar ochronny, w drodze aktu prawa miejscowego, wskazując ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego oraz granice tego obszaru (ust. 1). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się w przypadku zbiornika wód podziemnych dokumentację hydrogeologiczną tego zbiornika (ust. 3 pkt 1). Zatem przywołany wyżej przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy odnoszą się do zbiorników wód podziemnych, dla których ustanowiono obszary ochronne zgodnie z przytoczonymi przepisami ustawy - Prawo wodne. W takiej sytuacji gmina ma obowiązek określić granice i sposoby zagospodarowania takiego terenu, uwzględniając ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego wynikające z treści aktu prawa miejscowego ustanawiającego dany obszar ochronny. NSA stwierdził, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, aby dla Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 213 został ustanowiony obszar ochronny. Nie można uznać za wystarczające w tym względzie powołanie się na opracowanie ekofizjograficzne stanowiące część dokumentacji planistycznej. Z treści tego dokumentu wynika jedynie, że dla rzeczonego zbiornika została przyjęta w 2008 r. przez Ministra Środowiska "Dokumentacja określająca warunki hydrogeologiczne dla ustanowienia obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych Olsztyn (GZWP nr 213)". Dokumentacji tej nie ma jednak w aktach sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd powinien ustalić w sposób jednoznaczny, czy dla znajdującego się na obszarze objętym planem zbiornika wód podziemnych został ustanowiony na podstawie przepisów ustawy - Prawo wodne obszar ochronny. Dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, zastosowanie znajdzie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wraz ze wskazanymi powyżej przepisami rozporządzenia. W tym kontekście Sąd I instancji powinien dokonać ponownej oceny planu miejscowego również pod kątem spełnienia warunków zawartych w art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z tym przepisem udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Przede wszystkim Sąd powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy zbiornik wód podziemnych został udokumentowany, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Jeśli tak to czy został ustanowiony przez właściwy organ obszar ochronny tego zbiornika, wskazać ten akt prawa miejscowego, miejsce jego publikacji oraz wynikające z niego ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu objętego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania terenu. Wątpliwości budzi w tym zakresie użyty w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do przedmiotowego zbiornika termin "wstępnie rozpoznany". Co więcej, na załączniku graficznym do prognozy oddziaływania planu na środowisko zaznaczony został jedynie Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 213. Nie ma natomiast danych na temat granic tego zbiornika wód podziemnych oraz projektowanych granic obszaru ochronnego tego zbiornika. Reasumując, NSA wskazał, że Sąd I instancji po uzupełnieniu postępowania, zgodnie z powyższymi wskazówkami, ponownie dokona oceny prawidłowości zapisów § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały w kontekście użytego w art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego terminu "ujawnienie" a zwłaszcza koniecznego zakresu tego "ujawnienia" wynikającego z tego przepisu a mianowicie: wskazanie udokumentowanego zbiornika wód podziemnych w granicach projektowanych obszarów ochronnych. NSA podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, co do zasady wody nie są kopalinami (wyjątkiem są wody lecznicze, termalne i solanki). Prawo geologiczne i górnicze w odniesieniu do wód przewiduje mniej restrykcyjne regulacje niż w stosunku do kopalin, o czym świadczą chociażby dalsze ustępy art. 95 tej ustawy, w których określono terminy obowiązkowego wprowadzenia udokumentowanych złóż dotyczących kopalin do studium oraz do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 14 września 2021 r. pełnomocnik Gminy Olsztyn wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pismem z 17 września 2021 r. pełnomocnik Wojewody Warmińsko-Mazurskiego także wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto w wykonaniu wezwania Sądu przedłożył akty i opracowania dotyczące Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 213, będące w posiadaniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Jednocześnie poinformował, że na obszarze obejmującym wymieniony zbiornik nie został ustanowiony obszar ochronny, o którym mowa w art. 141 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten przesądził, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a) tiret czwarte u.p.z.p., tj. prawidłowo Prezydent Olsztyna wystąpił o opinię o projekcie planu miejscowego do geologa wojewódzkiego, przy pomocy którego marszałek województwa wykonuje zadania administracji geologicznej. Tym samym projekt zaskarżonego planu nie wymagał uzyskania opinii ministra właściwego do spraw środowiska. Stosownie do art. 161 ust. 3 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Jak wyjaśnił NSA, nie ulega wątpliwości, że opinia wydawana w trybie art. 17 pkt 6 lit. a) u.p.z.p. nie dotyczy zatwierdzania robót geologicznych ani przygotowania dokumentacji geologicznej w celu określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanowieniem obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych. Dlatego w sprawie ma zastosowanie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszego stopnia. Dalej NSA rozstrzygnął, że art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, będzie miał zastosowanie do zbiorników wód podziemnych, dla których został ustanowiony, na podstawie art. 141 ust. 1 ustawy Prawo wodne, obszar ochronny. Stosownie do art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 624), Wojewoda, na wniosek Wód Polskich, ustanawia obszar ochronny, w drodze aktu prawa miejscowego, wskazując ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego oraz granice tego obszaru. NSA wskazał, że w takiej sytuacji gmina ma obowiązek określić granice i sposoby zagospodarowania takiego terenu, uwzględniając ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego wynikające z treści aktu prawa miejscowego ustanawiającego dany obszar ochronny. Innymi słowy tylko w przypadku ustanowienia dla GZWP obszaru ochronnego w formie aktu prawa miejscowego, przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wymaga wytyczenia i oznaczenia stref ochronnych na rysunku planu, w myśl § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spójnego określenia w części tekstowej planu nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów podlegających ochronie (§ 4 pkt 7 rozporządzenia). Także art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wymaga ujawnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowane wody podziemne, ale w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Z przedłożonej przez Wojewodę dokumentacji opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny i Państwowy Instytut Badawczy z 2017 r. pod tytułem "Informator PSH Główne Zbiorniki Wód podziemnych w Polsce" wynika, że GZWP nr 13 zajmuje powierzchnię 1577,2 km2 i zlokalizowany jest w województwie warmińsko-mazurskim na terenie powiatu lidzbarskiego, olsztyńskiego, m. Olsztyn i szczycieńskiego. Teren objęty zaskarżonym planem, o czym mowa w § 12 pkt 1 m.p.z.p., położony jest w całości w zasięgu występowania GZWP nr 213. W prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej dla niniejszego m.p.z.p. wyjaśniono, że teren objęty opracowaniem znajduje się w granicach udokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych, tj.: Zbiornik międzymorenowy Olsztyn nr 213. Potwierdzają to także załączone mapy. Oznacza to, że cały teren m.p.z.p. zawiera się w obszarze udokumentowanego GZWP nr 213. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest wytaczanie granic tego zbiornika, skoro wykraczają one poza teren opracowania. Wystarczające jest wzmiankowanie w treści m.p.z.p. o występowaniu tego zbiornika, jak to uczyniono w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W cytowanym opracowaniu z 2017 r. wyjaśniono, że jest ono kolejnym Informatorem państwowej służby hydrologicznej, stanowiącym podsumowanie siedmioletniego projektu obejmującego udokumentowanie w latach 2009-2016 głównych zbiorników wód podziemnych, mającym na celu ochronę tych wód wraz z określeniem zakresu ich niezbędnej ochrony oraz wskazanie obszarów, które powinny być taką ochroną objęte. Podano proponowany obszar ochronny dla GZWP nr 213 o powierzchni 1696,7 km2. Jednak dotychczas nie ustanowiono zgodnie z przepisami prawa żadnych stref ochronnych. W niniejszej sprawie Wojewoda, czyli organ właściwy do ustalenia wymaganego obszaru ochronnego w formie aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 141 ust. 1 ustawy Prawo wodne, potwierdził, że na obszarze obejmującym Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 213, nie został ustanowiony obszar ochronny. W związku z tym Rada Miasta nie miała podstaw do formułowania nakazów lub zakazów związanych z ochroną GZWP nr 213. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.