II SA/Ol 734/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W.J., A.J, M.J., M.M., J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu piasku ze żwirem – umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia przedsiębiorcy T.K. koncesji na wydobywanie piasku ze żwirem ze złoża "[...]", Starosta zwrócił się do Burmistrza na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.) – zwanej dalej p.g.g., o uzgodnienie działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu piasku ze żwirem ze złoża "[...]", położonego na części działki nr "[...]" w obrębie m. R., gm. O. Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz uzgodnił pozytywnie działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu piasku ze żwirem ze złoża "[...]". Postanowienie to zostało doręczone T.K., a także dopuszczonym do udziału w postępowaniu właścicielom sąsiednich działek – M.M., J.M., W.J. i A.J. Na powyższe postanowienie zażalenie zostało wniesione przez właścicieli sąsiednich działek – M.M., J.M., W.J., A.J., M.J. W uzasadnieniu podniesiono, że działa nr "[...]", na której ma być wydobywana kopalina, ma szerokość 70 m i znajduje się pomiędzy ich działkami nr "[...]" i "[...]". Po wybraniu żwiru 7 m w głąb powstanie wąwóz. Prace wydobywcze będą wpływały na środowisko (emisja hałasu oraz zanieczyszczenia), mogą wpłynąć na zmianę warunków gruntowo-wodnych, budynki stojące naprzeciwko żwirowni stracą naturalną ochronę przed wichurami i śnieżycami. Poza tym z działki nr "[...]" nie ma dostępu do drogi publicznej, a zatem będzie problem z wywozem urobku. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 4 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Ustawa ta posługuje się konstrukcją obszaru i terenu górniczego. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje na cywilnoprawny charakter roszczeń związanych z ruchem zakładu górniczego. Na gruncie postępowania administracyjnego takie prawa refleksowe nie stanowią interesu prawnego. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze regule również immisje, jednakże nie przyznaje sąsiadom publicznoprawnej ochrony swoich praw i interesów. Zdaniem organu, interes prawny właścicieli sąsiednich działek nie wynika także z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) czy z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Kolegium uznało, że dopuszczeni do udziału w postępowaniu koncesyjnym w charakterze stron – M.M., J.M., W.J. i A.J. nie mają w sprawie interesu prawnego materialnego. Żądanie M.J., który nie brał dotychczas udziału w postępowaniu, zostało zakwalifikowane jako skarga z art. 234 pkt 2 k.p.a. i wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W tej sytuacji należało umorzyć postępowanie zażaleniowe. Na powyższe postanowienie M.M., J.M., W.J., A.J. i M.J. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 16 ust. 5 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało utrzymanie w obrocie prawnym sprzecznego z prawem postanowienia z dnia "[...]"; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokonanie ustaleń, czy postanowienie uzgadniające z dnia "[...]" zostało wydane w oparciu o obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy O.; - art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię warunkującą przyjęcie przez organ II instancji, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony co jest sprzeczne z art. 6 pkt 9 i art. 26b p.g.g. oraz art. 140 kodeksu cywilnego; - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przysługuje im przymiot strony postępowania administracyjnego zarówno w postępowaniu głównym o wydanie koncesji, jak i w postępowaniu związanym ze współdziałaniem organów. W postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, w stosunku do skarżących będących właścicielami działek sąsiadujących z działką, na której znajduje się obszar górniczy, zastosowana powinna być pierwsza z norm z art. 28 k.p.a. określająca stronami podmioty legitymujące się pośrednim, refleksyjnym interesem prawnym. Prawo przedsiębiorcy do uzyskania koncesji spotyka się bowiem z możliwością naruszenia pośrednio interesu prawnego innych osób, wynikającego z art. 6 pkt 9 i 26b p.g.g., czy też art. 140 kodeksu cywilnego. Art. 6 pkt 9 p.g.g. zawiera definicję "terenu górniczego", którym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robot górniczych zakładu górniczego. Nieruchomości skarżących znajdują się na terenie górniczym, ich działki są bowiem narażone na negatywne oddziaływania związane z wydobyciem piasku ze żwirem. Zatem z tego przepisu wynika pośrednio prawo skarżących do kwestionowania ewentualnych rozstrzygnięć organu w postępowaniu koncesyjnym. Z kolei zgodnie z art. 26 p.g.g., należy odmówić udzielenia koncesji w przypadku, gdy zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Przepis ten odnosi się do całego terenu górniczego, a zatem dotyczy również nieruchomości skarżących, poddanych szkodliwym oddziaływaniom zakładu. Emisje związane z hałasem, odpadami środowiskowymi i zmiana rzeźby terenu zmuszą skarżących do rezygnacji z wykorzystywania posiadanych nieruchomości zgodnie z ich rolniczym i turystycznym przeznaczeniem. Interes prawny skarżących w uzyskaniu odmownej decyzji organu koncesyjnego należy również wywieść z tej normy oraz z art. 140 kodeksu cywilnego. Nie można bowiem uznać, że właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, w stosunku do której jest prowadzone postępowanie koncesyjne, nie przysługuje żaden środek obrony wobec możliwości naruszenia ich prawa własności poprzez szkodliwe immisje z zakładu wydobywczego. Zdaniem skarżących, organ błędnie uznał, że interes prawny w postępowaniu o uzgodnienie działalności gospodarczej w wydobywaniu kopalin, posiada tylko adresat decyzji koncesyjnej. Interes prawny posiadają również inne podmioty narażone na niekorzystne skutki oddziaływania działalności wydobywczej prowadzonej zgodnie z koncesją. Ponadto skarżący podnieśli, że organ II instancji nie uznając ich za stronę postępowania koncesyjnego, nie uwzględnił merytorycznego aspektu zażalenia. Tym samym został naruszony art. 16 ust. 5 p.g.g. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. Nie dokonano bowiem ustaleń, czy organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z Załącznika nr 1 do Uchwały Rady Miasta w Olecku z dnia 26 sierpnia 2008 r. nr XXI/192/08 "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Olecko" wynika, że tereny wsi R. położone są na obszarze osadniczo – rolniczo – turystycznym, dla którego nie przewidziano lokalizacji zakładu wydobywczego. W tej sytuacji organ II instancji powinien dokonać analizy, czy właściwie został zastosowany art. 16 ust. 5 p.g.g. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Zarządzeniem z dnia 20 października 2011 r., II SA/Ol 735/11 sprawy ze skargi W.J., A.J. i M.J. o sygn. akt II SA/Ol 734/11 oraz M.M. i J.M. o sygn. akt II SA/Ol 735/11, zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Zdaniem organu, wnoszący zażalenie nie posiadają w sprawie interesu prawnego o charakterze materialnym. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 316/08 (LEX nr 526409) NSA stwierdził, że po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania, m.in. czy odwołanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot – stronę postępowania. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. W postępowaniu zażaleniowym, na podstawie art. 144 k.p.a., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zatem po otrzymaniu zażalenia organ II instancji, podobnie jak w postępowaniu odwoławczym, powinien zbadać, czy zażalenie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Jeżeli osoba, która wniosła zażalenie powołuje się na swój interes prawny, to w toku postępowania zażaleniowego organ bada istnienie tego interesu i w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego u podmiotu wnoszącego zażalenie – umarza postępowanie zażaleniowe. W rozpoznawanej sprawie należało zatem zbadać, czy skarżący posiadają interes prawny w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie piasku ze żwirem ze złoża "[...]" i w związku z tym są uprawnieni do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrz z dnia "[...]" wydanego w ramach współdziałania organów. Ocena przymiotu strony powinna być bowiem formułowana w ramach postępowania głównego, a nie na gruncie postępowania wpadkowego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1995 r., V SA 378/95, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje zbieżność poglądów co do tego, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, a więc nie tylko do prawa administracyjnego. Interes prawny nie może być jednak wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy istnienia jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 1165/02, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Istnieje również możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" ( H. Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 i przywołana tak literatura; OSP 2007/4/42). Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., VI SA/Wa 1290/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie skarżący podnieśli, że są właścicielami sąsiednich działek, które znajdują się w granicach terenu górniczego, co w ich ocenie, daje im prawo do udziału w postępowaniu koncesyjnym. W skardze skierowanej do Sądu, wskazali art. 6 pkt 9 i 26b p.g.g. oraz art. 140 k.c. jako normę prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny. W przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze zostało zdefiniowane pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego". Stosownie do treści art. 6 pkt 8 p.g.g. obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 p.g.g., terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W ocenie Sądu, z przepisów tych nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie koncesji. Żaden z tych przepisów nie może stanowić władczej podstawy do określenia uprawnień innego podmiotu, poza adresatem koncesji. Interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w ternie górniczym nie można także wywieść z art. 26b p.g.g. Zgodnie z tym przepisem, odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w treści fragmentu art. 26b p.g.g. w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym. Treść art. 26b p.g.g. wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia w szczególności argument, że tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 5 p.g.g. udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności uprawniony jest wniosek, że przepis art. 26b p.g.g. określa przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji, nie stanowi natomiast materialnoprawnej podstawy do ustalenia stron postępowania koncesyjnego. Z treści omawianego przepisu nie można, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyprowadzić prawa właściciela nieruchomości w terenie górniczym do wzięcia udziału w postępowaniu o udzielenie koncesji i przeprowadzanych w jego toku postępowaniach uzgodnieniowych. Należy również zauważyć, że do naprawiania ewentualnych szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Nie istnieje również możliwość wywiedzenia statusu strony postępowania o udzielenie koncesji z uprawnień właściciela nieruchomości w terenie górniczym. Uprawnienia właścicielskie o jakich mowa w art. 140 k.c. są bowiem w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., II GSK 577/10, LEX nr 832286). Wątpliwości budzi także możliwość wywiedzenia tego interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które jak wskazuje się w literaturze przedmiotu polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniającego interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawo podmiotowe, Kraków 2002, s. 138). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zachodził w niej stan rzeczy, z którego można by wywieść status strony z "prawa refleksowego", bowiem trudno dostrzec możliwość naruszenia norm prawnych charakteryzujących ochronę wynikającą z "prawa refleksowego". Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 8 i 9 i art. 26b p.g.g. oraz art. 140 kodeksu cywilnego nie stanowią podstawy prawnej do przyjęcia tezy, że właściciel nieruchomości w terenie górniczym ma status strony w postępowaniu o udzielenie koncesji i w przeprowadzanym w jego toku postępowaniu uzgodnieniowym. Zasadnie zatem Kolegium umorzyło postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 4 w zw. z art. 144 k.p.a. wskazując na brak interesu prawnego u podmiotów wnoszących zażalenie. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.