II SA/Ol 735/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" Sp. z o.o. Sp.k. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Starosta I., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla: K. P. Sz. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w T. obejmujące: budowę zespołu budynków obsługi turystyki - budynki pensjonatowe (A i B), wolnostojące, podpiwniczone, dwukondygnacyjne oraz budynek pomocniczy (C), wolnostojący, niepodpiwniczony, parterowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą (zewnętrzna instalacja wodociągowa, zewnętrzna instalacja kanalizacyjna) - I etap, położonego na działkach nr "[...]","[...]","[...]" obręb Sz., gm. I. W uzasadnieniu podniesiono, że złożony przez inwestora wniosek, po jego uzupełnieniu, spełnia wszelkie wymogi przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy I. dla terenu objętego inwestycją, gdyż obszar terenu inwestycji (lokalizacja budynków) działki nr "[...]" i "[...]" oznaczony jest symbolem UT2 - teren obsługi turystyki wodnej oraz teren infrastruktury towarzyszącej, a działka nr "[...]" oznaczona jest symbolem MU34 - teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Wskazano, że inwestor przedłożył brakujące elementy projektu, wskazując na etapowości zamierzenia inwestycyjnego, a także uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia. Wyjaśniono, że w świetle obowiązujących przepisów oraz zapisów prawa miejscowego to inwestor sytuuje projektowane obiekty przy uwzględnieniu m.in. istniejącego zagospodarowania, w tym sąsiednich nieruchomości - art. 5 P.b., a organ przed wydaniem decyzji sprawdza m.in., zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że turystyka wodna, w ogólnym rozumieniu, to wszelkiego rodzaju formy aktywności związane z wykorzystaniem wód (w tym turystyka żeglarska, kajakowa, itp.). Obsługa turystyki wodnej to pojęcie na tyle szerokie, że może obejmować wszelkiego rodzaju infrastrukturę niezbędną do tego, by turyści mogli korzystać z tej formy aktywności. Budowa zespołu budynków służących obsłudze turystyki jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego. Zdaniem organu nie zostało naruszone prawo do ochrony własności przysługujące wszystkim podmiotom w równym stopniu. Przy czym wskazano, że ochronie w procesie budowlanym podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. W związku z tym uznano, że spełnione zostały wymogi opisane w przepisach art. 35 ust. 1 P.b. oraz art. 32 ust. 4 P.b. i na podstawie przepisu art. 35 ust. 4 P.b. organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku i wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: D.K., J. K. oraz A. T., domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, bądź uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucili, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Podnieśli, że organ I instancji w sposób wadliwy przeprowadził ocenę zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w sposób nie uzasadniony odstąpił do zastosowania regulacji z art. 35 ust. 3 P.b. Podniesiono, że w toku postępowania poprzedzającego przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy w I. w dniu 24 maja 2002r. organ uchwałodawczy w sposób racjonalny dokonał rozróżnienia terenów, dla których przewidział możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej (MU) i terenów przeznaczonych do obsługi turystyki wodnej UT np. pomostów, plaż itp. Tymczasem organ I instancji przyjął, że kort tenisowy, budynki pensjonatowe-mieszkalne oraz parking spełniają funkcję terenu opisane symbolem UT. Podkreślono, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności" i nie można w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Wskazano, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu. Podniesiono, że w uchwale z dnia 24 maja 2002r. w przedmiocie planu miejscowego występują zapisy niedopuszczalne ze względu na utrwalone orzecznictwo sądowe i nadzór wojewody. Zatem zmiana planu miejscowego winna być uwzględniona przez organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podano także, że z udostępnionych na stronach Urzędu Gminy informacji o obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego działka "[...]" nie jest ujęta w miejscowym planie. Zarzucono ponadto, że sam projekt ma wady albowiem narusza przepisy architektoniczne w zakresie usytuowania budynków na działce bez wymaganych odległości od działek sąsiednich, zacieniania i przesłaniania budynków znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości przez mające powstać obiekty, a także zwiększonego ruch pojazdów i hałasu związanego z realizacją inwestycji. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że dla terenu, na którym inwestor chce realizować zamierzenie inwestycyjne obowiązuje uchwała Nr "[...]" Rady Gminy w I. z dnia 24 maja 2002r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi Sz. Inwestycja realizowana jest na działkach nr "[...]" i "[...]" (lokalizacja budynków) oznaczonych w planie jako UT2 - obsługa turystyki wodnej, oraz na działce nr "[...]", która znajduje się na fragmencie obszaru opisanego w planie jako MU34 - teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Wskazano, że dla terenu, na którym zlokalizowane są budynki oznaczonym w planie jaku UT - obsługa turystyki wodnej, zabudowę należy kształtować jako wolnostojącą o wysokości do dwóch kondygnacji z ostatnią kondygnacją w poddaszu użytkowym. Kąt nachylenia połaci dachowych do płaszczyzny przekroju poziomego budynku 30° - 45°. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu miejscowego, gdyż z rysunków opisanych jako rzut dachu wynika, że nachylenie dachu wynosi 1°. Podano, że wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym budzi także ilość zaprojektowanych kondygnacji. Wskazano bowiem, że na przekrojach budynków brak jest rzeczywistej rzędnej terenu rodzimego, co uniemożliwia organowi odwoławczemu określenie, czy zaprojektowane budynki wypełniają definicje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ poddał także w wątpliwość zgodności zamierzenia budowlanego w podziale na etapy z zapisem planu miejscowego odnośnie do funkcji UT2 - obsługa turystyki wodnej. Podniesiono, że z zapisu planu nie wynika wprost, czy obiekty służące turystyce wodnej mają być wyłącznie obiektami związanymi z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jednak zdaniem organu obiekt służący obsłudze turystyki wodnej należałoby przyjmować jako pojęcie zawężające, czyli obejmujące wyłącznie infrastrukturę ściśle i bezpośrednio służącą umożliwieniu przemieszczaniu się po wodzie w celach turystycznych, wyłączającą natomiast ze swojego zakresu infrastrukturę towarzyszącą, związaną z wypoczynkiem turystów. Wskazano, że zgromadzona dokumentacja nie dawała organowi I instancji podstaw do przyjęcia, że inwestycja objęta projektem jest inwestycją mającą służyć turystyce wodnej. Wprawdzie w projekcie budowlanym wskazano, że inwestycja dotyczy I etapu, czyli budowy przedmiotowych budynków wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zaś w II etapie inwestor zakłada wykonanie pomostu pływającego do cumowanie niewielkich jednostek pływających, jednak z załączonego projektu budowlanego nie wynika, że inwestycja ma służyć do obsługi turystycznego ruchu wodnego np. kajakowego czy żeglarskiego, a w ramach inwestycji planuje wybudowanie kortu tenisowego, co w ocenie organu odwoławczego nie wypełnia zapisów planu. Wskazano także, że skoro funkcja podstawowa dla tego obszaru elementarnego planu stanowi funkcję służącą obsłudze turystyki wodnej, to za zasadne należałoby uznać aby inwestor najpierw zrealizował funkcję podstawową ewentualnie w II etapie realizował funkcję uzupełniającą służącą w sposób pośredni turystyce wodnej. Organ odwoławczy ponadto stwierdził, że treść mapy do celów projektowych jest niezgodna z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, gdyż do projektu dołączona została mapa do celów projektowych, na której nie ma naniesionych linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu. Wskazano także, że znajdujący się w aktach projekt budowlany nie jest kompletny, a ponadto nie został sporządzony w standardach (co do zakresu, formy a zwłaszcza systematyki dokumentu) przewidzianych w przepisach art. 34 ust. 2 i 3 P.b. i w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany znajdujący się w aktach nie został sporządzony w przewidzianej prawem systematyce, nie zawierając wyodrębnionej części będącej wielobranżowym kompletnym "projektem architektoniczno-budowlanym" budynków lecz jedynie umieszczono w projekcie budowlanym, odrębne opracowania tzw. "branże". Ponadto nie jest kompletny z punktu widzenia wymaganej przepisami prawa zawartości. Również "Informacja o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia" nie została sporządzona w wymaganej przepisami formie, albowiem zgodnie z przepisami powinien być to jeden (dołączony do projektu budowlanego) "wielobranżowy" kompletny dokument, natomiast w badanym przypadku informacje są umieszczone w projekcie częściami w różnych jego miejscach. Projekt budowlany nie spełnia wymogów co do jego oprawienia w trwały, uniemożliwiający dekompletację projektu, sposób, a taki obowiązek wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Przy czym wymóg ten został wprowadzony z uwagi na gwarancję pewności obrotu prawnego i wiarygodności dokumentacji. Wyjaśniono, że wady formalne projektu budowlanego powinny zostać przez inwestora usunięte jeszcze przed dokonywaniem przez organ sprawdzeń zgodności projektu z przepisami prawa materialnego, ale projekt budowlany, który nie spełnia wymogów obowiązujących przepisów, nie może zostać zatwierdzony w decyzji o pozwolenie na budowę. Podniesiono także, że do projektu budowlanego nie załączono opinii geotechnicznej zgodnie z § 7 rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Wskazano jedynie, że przyjęto proste warunki gruntowe i drugą kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, lecz w innym miejscu projektu budowlanego opisano jako posadowienie pośrednie - palisada z pali CFA. Zatem organ odwoławczy nie może stwierdzić czy warunki gruntowo-wodne są proste czy złożone. Ponadto zgodnie z § 7 ust. 2 w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, zaś zgodnie z § 7 ust. 3 w przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Podano, że usuwanie wad projektu budowlanego nie może nastąpić przed organem odwoławczy, gdyż ze względu na odmienny w każdej z instancji przedmiot oceny orzekanie merytoryczne następowałoby w stosunku do innego dokumentu, przez co zostałaby naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wskazano, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości opisanych w decyzji i dokonać ponownej oceny projektu budowlanego uwzględniając uwagi zawarte w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego pod względem zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz błędnej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedstawionego projektu inwestycji, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez brak uwzględnienia rozwiązań przyjętych w projekcie jako zgodnych z obowiązującymi przepisami, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie techniki sporządzenia projektu. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że ograniczenie obsługi turystyki wodnej tylko do pomostów i plaż, a nie objęcie nią także funkcji bezpośrednio z tym związanych stanowi wąską i restrykcyjną interpretację zapisów planu i jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego niesłuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że inwestor powinien realizować jednocześnie zabudowę pensjonatu z pomostem - mariną związaną z tym pensjonatem, gdyż istnieje możliwość zrealizowania inwestycji etapami. Podano przy tym, że równolegle toczą się procedury związane z realizacją pomostu, o czym organ był informowany. Wskazano, że zapisy planu dla terenów UT dopuszczają zabudowę kubaturową (zabudowa wolnostojąca o dwóch kondygnacjach) i trudno jest sobie wyobrazić, że taki zapis dotyczy innych obiektów niż kubaturowe przeznaczone dla turystów korzystających z pobliskiego jeziora. Zdaniem strony skarżącej zapis planu dotyczy obsługi czynności związanych z korzystaniem z wody, a w niniejszej sprawie - wykorzystaniem możliwości jakie daje jezioro w zakresie kąpieli, plażowania, uprawiania sportów wodnych oraz wędkowania. W takim zakresie obsługę turystki wodnej zapewnia pensjonat jako miejsce zapewniające możliwość przyjęcia turysty oraz inne obiekty takie, m.in. kort tenisowy, plac zabaw dla dzieci, czy miejsce do plażowania. Wskazano, że wybudowanie pomostu - mariny spowoduje, że inwestycja będzie zapewniała możliwość stacjonowania jednostek pływających i przyjmowania żeglarzy i stanowić będzie funkcjonalną całość, gdyż została funkcjonalnie połączona z budową pomostu, który stworzy keję dla łodzi co zostało wskazane w projekcie budowlanym, a także podzielone na etapy realizacji inwestycji. Podano, że inwestor otrzymał już prawomocną decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych związanych z realizacją pomostu, a także został opracowany operat wodno-prawny związany z realizacją tego przedsięwzięcia i na jego podstawie została uzyskana decyzja pozwolenie wodno-prawne dla budowy pomostu pływającego z zejściem na działkę Inwestora. Odnośnie do zastrzeżeń dotyczących dachu wskazano, że wykładnia zastosowana przez organ jest wykładnią dowolną i nie wiadomo dlaczego organ wprowadził takie rozumienie dachu. Zastosowane w projekcie rozwiązanie polegające na zlokalizowaniu tarasów zakończonych dachem jest w tym zakresie zgodne z zapisami planu miejscowego, gdyż plan nie wprowadza pojęcia dachu w sposób jaki dokonał to organ odwoławczy. Ponadto zarzucono, że mogłoby być to podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na odmowie zatwierdzenia projektu, nie zaś decyzji kasatoryjnej. Co do kondygnacji wyjaśniono, że nawet jeśli w projekcie brak było podania rzędnej terenu rodzimego, to organ mógł wezwać inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji w trybie art. 136 k.p.a., gdyż nie jest czynność wymagająca powtórzenia całego postępowania wyjaśniającego. Co do zarzutu dotyczącego treści mapy wyjaśniono, że projekt został sporządzony na mapach projektowych uzyskanych z zasobu geodezyjnego i w tym zakresie złożona mapa jest dokumentem urzędowym, co oznacza że spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa. Ponadto do projektu zostały załączony wypis i wyrys z planu, co umożliwiało organowi sprawdzenie poprawności złożonej dokumentacji z zapisami planu, a jeżeli jednak zaistniała wada wskazana przez organ to mogła zostać uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a. Odnosząc się do podniesionej przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzenia projektu pod względem formalnym wyjaśniono, że systematyka projektu jest efektem przyjętej praktyki, nie zaś obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Przepisy stanowią co projekt powinien zawierać, nie wykluczają natomiast formalnie innej systematyki niż przyjęta w rozporządzeniu projektowym. W takim samym zakresie została zawarta informacja o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia, która została zamieszczona w projekcie w zakresie dotyczącym potrzeb związanych z realizacją inwestycji. Odnosząc się do kwestii opinii geotechnicznej wyjaśniono, że przepis P.b. wyraźnie wskazuje, że wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych są zamieszczane w zależności od potrzeb, a organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał powyższe wyniki za obligatoryjne w znaczeniu formalnym (konieczność załączenia do projektu). Wyjaśniono przy tym, że inwestor dla realizacji projektu przeprowadził badania geologiczne i istniała możliwość ich udostępnienia organowi, jeżeli organ podjąłby stosowane działanie. Wyniki badań stały się częścią projektu i zostały uwzględnione w części konstrukcyjnej budynków, a także palisady. W piśmie przekazującym sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wyjaśniono, ze rozstrzygnięcie zostało podjęte po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki jego podjęcia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie). Oceniając przyczyny wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim należy podnieść, że wszelkie uchybienia dotyczące projektu budowlanego są usuwane na etapie postępowania przed organem I instancji. Stosownie bowiem do zapisu art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 tego artykułu, a więc także w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.), organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w przypadku uzupełnienia, bądź zmiany projektu - w związku z takim postanowieniem na etapie postępowania odwoławczego - orzekanie merytoryczne następowałoby w stosunku do innego dokumentu. Podkreślić bowiem należy, że decyzja wydawana w trybie art. 35 P.b. dotyczy nie tylko udzielenia pozwolenia na budowę, ale także zatwierdzenia projektu budowlanego. Zatem przedmiotem orzekania musi być ten sam projekt, który stanowił podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Wskazać także należy, że sam skarżący przyznał, że projekt mógł zawierać niektóre uchybienia (brak wskazania rzędnej terenu rodzimego, czy niezgodność treści mapy do celów projektowych z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie) podnosząc, że organ mógł dokonać uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że z wyżej podanych względów tryb taki w odniesieniu do projektu budowlanego nie może mieć zastosowania. Natomiast zupełnie niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że braki projektu nie uniemożliwiały jego ocenę, gdyż organ mógł ustalić określone dane w inny sposób. Należy podkreślić, że to na inwestorze spoczywa obowiązek przedłożenia projektu zgodnego z przepisami prawa. Ponadto jakiekolwiek ustalenia organu w tym zakresie stanowiłoby ingerowanie w treść projektu. Natomiast rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest wyłącznie sprawdzenie projektu pod kątem zgodność w wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b., a nie jego zmiana, czy uzupełnienie. Niezasadny jest zarzut skarżącego, że organ nie wyjaśnił, z jakich względów zakwestionował brak opinii geotechnicznej. Skarżący powołał się na treść art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. podnosząc, że zgodnie z tym przepisem w zależności od potrzeb projekt winien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Wyjaśnić bowiem należy, że powołany przepis należy odczytywać łącznie z art. 34 ust. 6 pkt 2 P. b., w którym minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, uwzględniając przydatność gruntu na potrzeby projektowanego obiektu i jego charakteru oraz zakwalifikowania go do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012r. poz. 463). Zatem to przepisy powołanego rozporządzenia określają szczegółowo, w jakich przypadkach istnieje potrzeba sporządzenia i dołączenia opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża gruntowego, czy też projektu geotechnicznego. Ponadto organ wskazał, że wprawdzie generalnie w projekcie przyjęto proste warunki gruntowe i druga kategorię geoteczniczną obiektu budowlanego, ale w innym miejscu projektu wskazano także na posadowienie pośrednie – palisada. W związku z tym stanowisko organu jest w pełni uzasadnione. Przy czym także w tym zakresie organ nie mógł czynić żadnych własnych ustaleń, jak podnosi to skarżący. Odnosząc się do kwestii formy i systematyki projektu budowlanego Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012r. poz. 462 ze zm.) mają charakter wiążący, co wynika z upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 P.b. Podkreślić należy, że w powołanym przepisie ustawy minister został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, zakresu i formy projektu budowlanego, przy uwzględnieniu zawartości projektu budowlanego w celu zapewnienia czytelności danych. Zatem przyjęte rozwiązania prawne nie mogą być w sposób dowolny modyfikowane przez osobę sporządzającą projekt budowlany. Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do dowolnej – jego zdaniem – interpretacji organu odwoławczego zapisów planu miejscowego odnośnie do nachylenia połaci dachowych wyjaśnić należy, że dokonując interpretacji zapisów planu zarówno inwestor, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. W związku z tym w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem to gmina, a nie inwestor, określa wiążące warunki dla sposobu zabudowy danego terenu. W związku z tym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że należy ściśle stosować się do wyraźnych zapisów planu. Przy czym brak wprowadzenia do planu określonych definicji nie upoważnia inwestora do takiego zaprojektowania obiektu w taki sposób, że przynajmniej częściowo nie wypełnia on nakazów planu. Natomiast odnosząc się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z funkcją terenu określoną w planie miejscowym wyjaśnić należy, że na tym etapie postępowania Sąd nie może wypowiadać się co do meritum sprawy, w czym mieści się także ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Wskazać jednak należy, że także w tym zakresie zapisy planu miejscowego powinny być interpretowane w sposób ścisły. Wyjaśnić przy tym należy, że inwestor ma prawo do etapowania inwestycji. Jednakże organ administracji architektoniczno-budowlanej - oceniając zgodność inwestycji z planem - musi mieć na względzie okoliczność, że dopiero zrealizowanie całości inwestycji, czego w zasadzie nie kwestionuje inwestor, może być oceniane jako wypełniające zapisy planu. Zatem organ nie może dopuścić do sytuacji, w której wydane zostanie pozwolenie na taką część inwestycji, która wprawdzie może funkcjonować samodzielnie, ale w przypadku odstąpienia przez inwestora od realizacji pozostałej części, czy też nieuzyskania przez niego pozwolenia na budowę na kolejny etap inwestycji, nie będzie wypełniać funkcji określonej w planie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.