II SA/Ol 737/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Przewodniczącego Rady Gminy Ełk na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 24 marca 2009 r. nr XXXV/342/09 w przedmiocie zmiany granic administracyjnych miasta oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wniosku o zmianę granic administracyjnych Miasta A i Gminy A, Rada Miasta A zdecydowała o wystąpieniu z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zmiany granic administracyjnych Miasta A oraz Gminy A w powiecie ełckim poprzez włączenie do dotychczasowego obszaru Miasta A części obszaru Gminy A w powiecie A. Następnie pismem z dnia 10 lipca 2009r. Przewodniczący Rady Gminy wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wspomnianą wyżej uchwałą. Uznał, że jest ona sprzeczna z art. 4b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że wniosek o zmianę granic Miasta powinien zawierać opinię Rady Gminy, a takowej on nie zawierał. Wobec tego Rada Miasta dysponując niekompletnym wnioskiem o zmianę granic nie mogła podjąć uchwały. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Rada Miasta uchwałą uznała przedmiotowy wniosek za bezzasadny. Następnie pismem z dnia 9 lipca 2009r. Przewodniczący Rady Gminy wywiódł skargę na ww. uchwałę Rady Miasta w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic administracyjnych Miasta i Gminy. Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie art. 4b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na tym, że Rada Miasta nie dopełniła obowiązku wynikającego z tego przepisu, składając w terminie do dnia 31 marca 2009r. za pośrednictwem Wojewody niekompletny wniosek o zmianę granic Miasta, gdyż nie zawierał on opinii Rady Gminy wymaganej art. 4b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Według strony skarżącej w świetle obowiązujących przepisów Rada Miasta dysponując niekompletnym wnioskiem o zmianę granic nie mogła podjąć uchwały w dniu 24 marca 2009r. Ponadto przepisy nie przewidują możliwości uzupełnienia wniosku w terminie po 31 marca 2009r. W odpowiedzi Rada Miasta uchwałą uznała skargę Przewodniczącego Rady Gminy za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 01.142.1591 ze zm.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Istotnym jest wskazać, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jeżeli tak to warunkiem uznania legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie nie mógł być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie takiego interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), por. wyrok z dnia 21 grudnia 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (III SA/Łd 535/07). Ponieważ skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy samorządowej nie ma charakteru actio popularis, przeto do wniesienia takiej skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Dlatego badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a wykazanie braku legitymacji nakazuje oddalić skargę, a nie odrzucić. Warto w kontekście przedmiotowej sprawy wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednocześnie pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem.(por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003r. sygn. akt VSA 1785/02 , niepubl.). Trzeba zauważyć, że w przedmiotowej sprawie skargę wywiódł Przewodniczący Rady Gminy. Jednoznacznie należy tu podkreślić, że dokonał on tej czynności tylko, jako Przewodniczącego Rady. Świadczą o tym mi.in. podpisanie i opieczętowanie skargi imieniem i nazwiskiem wraz ze wskazaniem pełnionej funkcji przez skarżącego. Ponadto jak wynika z dowodu wpłaty wpisu od skargi (akta sądowe, k. – 12), opłata ta została dokonana z rachunku Urzędu Gminy. Trzeba jeszcze zauważyć, że na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 10 listopada 2009r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że reprezentuje w sprawie M. S. jako Przewodniczącego Rady Gminy. Należy również zauważyć, że Przewodniczący Rady Gminy nie mógłby wywieść skargi w imieniu Rady Gminy bez stosownego upoważnienia w postaci uchwały Rady Gminy (brak takiej uchwały w aktach sprawy), gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami Rada Gminy jako organ stanowiący i kontrolny jest uprawniona do wyrażenia swej woli w postaci uchwał i powyższe kompetencje nie mogą być przeniesione. Tak więc wykluczone jest wystąpienie w przedmiotowej sprawie skarżącego w imieniu organu jakim jest Rada Gminy. Jednocześnie trzeba podkreślić, że skarżący jako Przewodniczący Rady Gminy nie jest oczywiście organem samoistnym. Jest to jedynie funkcja na jaką powołuje się określoną osobą w celu reprezentowania organu czyli Rady Gminy. W kontekście niniejszej sprawy należy więc traktować Przewodniczącego Rady Gminy jako zwykłego radnego, nie występującego w imieniu organu i pod tym kątem należy zbadać jego legitymację prawną do zaskarżenia uchwały będącej przedmiotem skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem, podjęciem przez Radę Miasta przedmiotowej uchwały. W treści skargi skarżący w ogóle nie podnosi argumentu naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Zwracając się do Sądu o zbadanie legalności zaskarżonej uchwały wskazał, że narusza ona przepisy obowiązującego prawa i została podjęta w wyniku niezgodnego z prawem działania. Podniesiono pogwałcenie art. 4b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na tym, że Rada Miasta nie dopełniła obowiązku wynikającego ze wspomnianego przepisu, składając niekompletny wniosek o zmianę granic Miasta, nie zawierający opinii Rady Gminy. Tymczasem należy jeszcze raz podkreślić, że na zasadzie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy wnosząc skargę należy wykazać naruszenie interesu prawnego rozumianego w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną norma prawną ( vide np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003r. sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Podobnie w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2003r. (sygn. IV SA 1785/02) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko stwierdzające, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uprawnia radnego gminy do zaskarżenia uchwały podjętej przez radę gminy, jeżeli nie legitymuje się on własnym interesem prawnym jako osoby fizycznej, a jedynym uzasadnieniem skargi jest działanie w interesie mieszkańców gminy. Dodać należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania faktu naruszenia interesu prawnego skarżącego sporną uchwałą, a nie jedynie potencjalnego zagrożenia interesu prawnego w przyszłości, stąd niedopuszczalne jest - przy ocenie niniejszej skargi - czynienie hipotecznych założeń, jak uchwała w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic administracyjnych Miasta i Gminy – czyli inicjującą procedurę zmiany granic administracyjnych tych jednostek, mogłaby wpłynąć na przyszłą sytuację prawną Przewodniczącego Rady Gminy. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, lex omega nr 80699). Szczególną więc cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 2375/04; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., II SA 3157/00). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1, jest zatem zawsze norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Zatem skarżący winien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszająca prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący nie wskazał jaki konkretny interes prawny jako Przewodniczącego Rady Gminy został naruszony zaskarżoną przez niego uchwałą, ani też nie podniósł z jakiej normy prawa materialnego on wynika. Reasumując, skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki Przewodniczącego Rady Gminy, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym interes prawny strony skarżącego w omawianym względzie nie istnieje. Strona skarżąca nie może zatem żądać wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.