II SA/Ol 744/21

Dnia 23 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Godkowo z dnia 10 marca 2021 roku nr XXII/125/2021 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr XXIX/128/2009 Rady Gminy Godkowo z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie drogi powiatowej nr 09344 (drogi o aktualnym numerze 1183 N) z Godkowa do Skowron w Godkowie, Gmina Godkowo - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski (skarżący, Wojewoda, organ nadzoru) pismem z dnia 16 lipca 2021 r. wywiódł skargę na uchwałę Nr XXII/125/2021 Rady Gminy Godkowo z dnia 10 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXIX/128/2009 Rady Gminy Godkowo z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie drogi powiatowej nr 09344 (drogi o aktualnym numerze 1183 N) z Godkowa do Skowron w Godkowie, Gmina Godkowo. Według skarżącego Rada Gminy Godkowo podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru objętego niniejszą zmianą planu zostały przedstawione na załączniku nr 1 do uchwały Nr XV/79/2020 Rady Gminy Godkowo z dnia 5 maja 2020 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr XXIX/128/2009 i obejmują tylko teren elementarny oznaczony w "starym planie" symbolem 04.MN. Obowiązek wynikający z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narzuca formę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jej integralną częścią winien być załącznik graficzny, który przedstawia granice obszaru objętego projektem planu. Skoro uchwała intencyjna zawierała załącznik graficzny wskazujący granice obszaru opracowania planu, to i uchwała w sprawie uchwalenia winna go posiadać. Natomiast jak wynika wprost z § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały, niniejsza uchwała nie zawiera załącznika graficznego, zawierającego rysunek planu. Stanowi to rażące naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy, gdyż załącznik ten jest elementem obligatoryjnym, w tym przypadku uchwały dotyczącej zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, Rada Gminy Godkowo podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez niewypełnienie dyspozycji art. 67a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 października 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916). Wskazano, że dane przestrzenne, które są wynikiem procedury planistycznej stanowią dane finalne. Dane finalne, w postaci podpisanego dokumentu elektronicznego GML stanowią dodatkowy załącznik do uchwały przyjmującej APP. Tym samym § 3 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, błędnie dowodzi o braku konieczności wypełnienia wymogów ustawowych w niniejszym zakresie, czyli braku konieczności zawarcia w zaskarżonej uchwale załącznika zawierającego utworzony na podstawie art. 67a ustawy, zbiór danych, opisany metadanymi infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono również uwagę na niedostosowanie/nieaktualność ustaleń obowiązującego planu z 2009 r. względem chociażby wymogów art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana planu winna więc dotyczyć również szerszego zakresu ustaleń. Nie tylko względem obszaru opracowania, ale również co do zakresu wynikającego z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przemawiają za tym między innymi braki ustaleń zasad kształtowania krajobrazu. Natomiast ówcześnie ustalone w "starym planie" zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu odmiennie definiują intensywność zabudowy. Dlatego też ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wypełniają dyspozycji aktualnego brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji niewłaściwa jest zmiana planu tylko poprzez zmianę jednego zapisu, podczas gdy plan ten wymaga zmiany kompleksowej w pełnym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu z zarzutami nie sposób się zgodzić, w tej konkretnej sprawie, gdyż dotyczy ona specyficznej sytuacji zmiany planu, tylko w zakresie zmiany ustalenia dla terenu 04.MN, zawartego w § 20 ust. 6 pkt 6 w ustaleniach planu (treści uchwały). Korekta dotyczy ustalenia położenia kalenicy głównej dachu na terenie 04.MN w zakresie numeracji drogi. W planie miejscowym, teren oznaczony jako 04.MN, położony jest przy drodze oznaczonej numerem 14.KD.D, a w ustaleniach planu odwołano się omyłkowo do nieistniejącego numeru drogi - 12.KD.D. Wskazano, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą o zmianie planu miejscowego, korekta w żaden sposób nie zmienia dokumentów (załączników do uchwały pierwotnej), które istnieją. Dlatego też w specyficznej sytuacji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie gdy skarżona uchwała dokonuje poprawy omyłki w oznaczeniu numeracji drogi, nie jest konieczne opracowywanie i uchwalenie dokumentów które się nie zmieniają, a które wszak istnieją - w pierwotnej uchwale (w sposób niezmienny). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego i organ. W odniesieniu do skargi złożonej przez Wojewodę, podnieść należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020, poz. 713 j.t.), w skrócie u.s.g., wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2020, poz. 293 j.t.), u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Dodać należy, że w przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi wystąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; 3a) zasady kształtowania krajobrazu; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Według skarżącego Rada Gminy Godkowo podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zakres kontroli sądowej w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego musi być z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku poszerzany lub interpretowany rozszerzająco. Powyższe dotyczy także procedury zmiany planu miejscowego, a możliwość dokonywania zmiany planu jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie. Możliwość dokonywania zmian w obowiązujących planach wynika wprost z przepisu art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne, zmiana planu nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu, określonych przedmiotowo w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej, gdy dotyczyć będzie obszaru węższego od granic planu miejscowego poddanego nowelizacji (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 246). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, orzeczenia.nsa.gov.pl; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162). Specyfika nowelizacji planu miejscowego w zakresie częściowym (pod względem terytorialnym) polega na wprowadzeniu nowego przeznaczenia dla danej jednostki obszarowej i w takim wypadku nie ma potrzeby dokonywania nowelizacji poszczególnych zapisów, dotyczących tej jednostki w planie dotychczas obowiązującym, a wystarczające jest wprowadzenie zmian określających przeznaczenie wybranego, określonego w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu, terenu. Na tym polega możliwość odpowiedniego stosowania reguł techniki prawodawczej w przypadku zmiany planu miejscowego. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżonej uchwały była zmiana części tekstowej planu to brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieje obowiązek sporządzenia nowego załącznika graficznego, zwłaszcza że dokonana zmiana była wręcz symboliczna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r., w sprawie II OSK 313/10 ( dostępny CBOSA ) stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek uchwalenia nowego załącznika wynika z tego, iż poprzedni, uchwalony pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), nie odpowiadał wymogom określonym w art. 16 ust. 1, obowiązującej w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca zdecydował o zachowaniu mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. Oznacza to, że także obowiązują załączniki graficzne do tych planów, mimo że nie odpowiadają one obecnie obowiązującym wymogom prawa w zakresie skali planu. Istotne jest przy tym, że ustawodawca, mimo zmiany wymogów formalnych co do załączników graficznych, nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych do obecnego stanu prawnego. Tym samym brak załącznika graficznego do uchwały nie stanowi naruszenia prawa. Zbieżne z przedstawionym stanowiskiem NSA są poglądy doktryny, w których stwierdza się, że zmiana planu bez konieczności wprowadzania obecnych standardów planistycznych będzie dopuszczalna tylko wtedy, gdy ze względu na zakres wprowadzanych zmian nie naruszą one standardów wynikających z obecnej ustawy (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 261). W rozpoznawanej sprawie mamy właśnie do czynienia ze szczególną sytuacją zmiany planu, tylko w zakresie zmiany ustalenia dla terenu 04.MN, zawartego w § 20 ust. 6 pkt 6 w ustaleniach planu (treści uchwały). W rzeczywistości korekta dotyczyła zmiany numeru drogi w części tekstowej. W planie miejscowym, teren oznaczony jako 04.MN, położony jest przy drodze oznaczonej numerem 14.KD.D, a w ustaleniach planu odwołano się omyłkowo do nieistniejącego numeru drogi - 12.KD.D. Słusznie zauważył organ, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korekty, w żaden sposób nie zmieniają dokumentów (załączników do uchwały pierwotnej), które istnieją. Tym samym w tej specyficznej sytuacji zmiany planu miejscowego, w zakresie wyłącznie poprawy omyłki w oznaczeniu numeracji drogi, nie jest konieczne opracowywanie i uchwalenie dokumentów, które się nie zmieniają, a które pozostają w pierwotnej uchwale w dotychczasowej postaci. Tym bardziej, że ustawodawca nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych planów (załączników graficznych) do obecnego stanu prawnego. Organ planistyczny uchwalając zmianę planu nie miał zatem obowiązku zawarcia w niej załącznika graficznego zawierającego rysunek planu, ponieważ nie zmienił się obowiązujący rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony jako Załącznik nr 1 do uchwały Nr XXIX/128/2009 Rady Gminy Godkowo z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie drogi powiatowej nr 09344 z Godkowa do Skowron w Godkowie. Analogicznie nie zaistniał w tej sytuacji wymóg zawarcia załącznika zawierającego utworzony na podstawie art. 67a u.p.z.p., zbiór danych, opisany metadanymi infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dokonane zmiana planu dotyczyła zupełnie innej kwestii, natomiast ustawodawca wprowadzając unormowanie z art. 67a u.p.z.p. nie nakazał aktualizacji uchwalonych wcześniej planów czy ich zmiany. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.