II SA/Ol 747/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Biskupiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 lipca 2008 r. nr NK.0911/231/08 w przedmiocie zasad wynajmowania gminnych lokali użytkowych i garaży oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej: ustawą o.s.g.) ustaliła szczegółowe zasady wynajmowania gminnych lokali użytkowych i garaży. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: ustawa o g.n.) wskazuje, iż zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Z powyższego przepisu wynika, iż rada gminy nie posiada kompetencji w zakresie wprowadzania postanowień dotyczących: 1. ustalania rodzaju formy wynajęcia lokali użytkowych i garaży stanowiących mienie gminy (§ "[...]" uchwały), bowiem tryb wynajmowania powyższych lokali określa art. 40 ustawy o g.n., 2. sposobu ogłoszenia przetargu (§ "[...]" uchwały) i zasady przeprowadzenia przetargu (§ "[...]" uchwały), gdyż wynikają one z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108), 3. ustalania przypadków, w których przewiduje się pominięcie procedury przetargowej, odmiennych niż wymienione w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n. (§ "[...]" uchwały). Powyższe wskazuje, iż zakwestionowane zapisy uchwały rażąco naruszają przepisy ustawy o g.n. oraz przepisy wykonawcze do niej, bowiem jest niedopuszczalne by aktami niższego rzędu, jakimi są uchwały jednostek samorządu terytorialnego, regulować w sposób odmienny zagadnienia zawarte w ustawach. Podniósł, iż bez podstawy prawnej Rada określiła w § "[...]" uchwały krąg podmiotów, które nie mogą brać udziału w przetargu. W przypadku bowiem ograniczania praw podmiotowych obywateli porządek prawny wymaga, by istniało do tego wyraźne upoważnienie ustawowe. Z kolei § "[...]" i "[...]" uchwały zawierają postanowienia, które nakładają na najemców lokali i garaży obowiązki związane ze stosunkiem najmu, które powinny wynikać z postanowień umowy cywilnoprawnej zawartej z organem wykonawczym gminy. Tym samym regulacja ta nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych Radzie i dlatego powinna być uznana za naruszającą prawo w sposób istotny. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Gmina, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem. Odnosząc się do treści zaskarżonego aktu organu nadzoru wskazała, iż ustawa o g.n. określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Zatem art. 37 i 40 powyższej ustawy dotyczą wyłącznie nieruchomości. Z kolei definicję nieruchomości zawiera art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy o g.n. stanowi, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z powyższego wynika, że przepisy ustawy o g.n. mają zastosowanie do nieruchomości gruntowych, nieruchomości budynkowych i lokalowych, stanowiących odrębny przedmiot własności. Z kolei zakwestionowana uchwała dotyczy natomiast niewyodrębnionych lokali użytkowych i garaży znajdujących się w budynkach stanowiących własność gminy, które nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Wobec powyższego, wskazane przez organ nadzoru przepisy ustawy o g.n. nie mają zastosowania, a tym samym Rada, w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o s.g. była uprawniona do określenia zasad zarządu wskazanymi lokalami i garażami. Dodała również, iż rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości nie dotyczy przetargów na wynajem niewyodrębnionych lokali użytkowych i garaży. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, iż przepisy podejmowane przez gminę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o s.g. mają charakter norm instrukcyjnych, które mogą być kierowane wyłącznie do organów gminy i jej jednostek, w szczególności zaś nie mogą zawierać norm, które kształtują prawa lub obowiązki obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wniesiona w ustawowym terminie - art. 98 ust. 1 ustawy o s.g. i na podstawie uchwały właściwego organu gminy - art. 98 ust. 3 ustawy o s.g. skarga Rady Miejskiej w "[...]" na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]", jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie jego wydania. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do aktów takich należy zaliczyć również m.in. uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o s.g. Z kolei zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi reguluje ustawa o g.n. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o g.n, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu umów na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Jednak dla odstąpienia od przetargowego zawarcia umowy najmu koniecznym jest odpowiednie stosowanie ust. 1 ustawy o g.n. Ustawodawca nakazuje bowiem odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy (pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 11.04.2006r., sygn. I OSK 756/05; wyrok WSA w Opolu z dn. 12.04.2005r. sygn. II SA/Op 37/05). Ustęp 1 art. 37 ustawy o g.n. brzmi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem" oznacza, iż wynajem nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalny tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ustawy o g.n., które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami najmu. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ustawy miał funkcjonować w obrocie prawnym jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych najmu nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust. 1. To właśnie odesłanie skutkuje tym, iż należy stosować również odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ustawy o g.n. Dlatego też zasadne są wywody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż nie można odstąpić od trybu przetargowego, w sytuacji innej niż przewidziana w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n. Wskazać trzeba, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji Rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie ustawą szczególną jest ustawa o g.n., która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów najmu na czas dłuższy niż trzy lata. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów z art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o g.n. nie może być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego. Stąd też akty prawa miejscowego – w niniejszej sprawie zakwestionowana uchwała – nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych. Słusznie zatem wskazuje Wojewoda, iż aktami niższego rzędu, jakimi są uchwały jednostek samorządu terytorialnego, nie można regulować w sposób odmienny zagadnienia zawartego w ustawie. Zasadnym jest wskazać, iż kwestionowana uchwała nie reguluje przypadku, gdy określone w niej warunki spełnia kilku uprawnionych, ubiegających się o zawarcie umowy najmu. Nie wiadomo zatem, jakimi kryteriami miałby się wówczas kierować organ wykonawczy, dokonując wyboru najemcy w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego przewiduje zwolnienie od trybu przetargowego. Przypadek taki daje podstawę do przyjęcia wniosku, iż przepis art. 37 ust. 4 ustawy o g.n., należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1, lecz również ust. 2 i 3 tej ustawy (przy odpowiednim zastosowaniu). Dlatego też katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów najmu, ma charakter zamknięty. Ustawa wymienia przypadki zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym ( art. 37 ust. 2 ustawy - przy odpowiednim zastosowaniu ). Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest jedynie w przypadkach, wymienionych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających te warunki. W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, że kwestionowaną uchwałą naruszono także przepis art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o g.n., rozszerzając ustawowy katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów najmu lokali użytkowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dn. 29.11.2006r., sygn. II SA/Gl 770/06, niepubl.) Aczkolwiek w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru nie zawarł przytoczonej wyżej argumentacji, ograniczając się jedynie do wykazania naruszenia przez Radę Miejską w "[...]" przepisów ustawy o g.n., nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze podlega bowiem w postępowaniu sądowym kontroli w aspekcie legalności, a więc zgodności z prawem. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał organów gminy reguluje przepis art. 91 ustawy o s.g., który nie został w niniejszej sprawie naruszony. Uchwała Rady Miejskiej w "[...]" jako sprzeczna z art. 37 ustawy o g.n., podlega bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego w postępowaniu nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też uzasadnienie faktyczne i prawne - w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem. Reasumując, Rada Miejska w "[...]" nie mogła w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzić możliwości odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lokali użytkowych i garaży na czas dłuższy niż 3 lata wbrew regulacji ustawowej. Dlatego też wpływu na treść orzeczenia Sądu nie mają pozostałe okoliczności podniesione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym, aczkolwiek zasadnie podnosi organ nadzoru, że ograniczenie praw podmiotowych obywateli może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Sąd, nie będąc związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Z tego też względu skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.