II SA/Ol 749/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 3 października 2019 r., nr XVIII/89/2019 w sprawie zgłoszenia kandydata na ławnika do Sądu Rejonowego w Olsztynie, które pozostawia się bez dalszego biegu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia "[...]" Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. 2019, poz. 506. t.j.) oraz art. 162 § 10 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sadow powszechnych ( t.j.Dz.U.2019, poz. 52) 1/ stwierdziła, że zgłoszenie J. N., kandydata na ławnika do Sadu Rejonowego, zgłoszone przez Stowarzyszenie A w dniu 26 czerwca 2019 r. zawiera brak formalne: braki na karcie zgłoszeniowej podpisu osoby reprezentującej podmiot zgłaszający, 2/ zgłoszenie kandydata, o którym mowa w ust. 1, uznaje się za niespełniające wymogów formalnych i pozostawia bez dalszego biegu. W skardze Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały podał, że na karcie zgłoszeniowej ww. kandydata w części C dot. " Danych podmiotu zgłaszającego kandydata na ławnika" w wierszu 2, wskazano imię i nazwisko osoby zgłaszającej kandydata uprawnionej do reprezentacji, tj. A. T., natomiast w wiersze 3 znajduje się jej czytelny podpis (imię i nazwisko). Z kolei z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, ze do reprezentowano Stowarzyszenia A uprawniony jest prezes stowarzyszenia lub wyznaczony przez niego członek zarządu. Jednocześnie, w myśl powyższego Rejestru, A. T. pełniła funkcję prezesa zarządu Stowarzyszenia do 26 sierpnia 2020r., a co za tym idzie zgłoszenie kandydata J. N. na ławnika nie zawierało braków formalnych w postaci braku na karcie zgłoszeniowej podpisu osoby reprezentującej podmiot zgłaszający. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]", wniósł o ej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 p.u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa stwierdzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do stwierdzenia jej nieważności. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W judykaturze administracyjnej uznano, że określenie "istotny" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyrażenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień a skutkami zastosowania sankcji nieważności. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do istotnego, a przy tym oczywistego naruszenia prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w z sprawie zgłoszenia kandydata na ławnika do Sądu Rejonowego, które pozostawia się bez dalszego biegu. Na wstępie wyjaśnić należy, że procedurę wyboru ławników i kryteria przyznania mandatu ławnika określają przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis art. 160 § 1 p.u.s.p. p.u.s.p. stanowi, że ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Zgłaszanie kandydatów jest sformalizowane i następuje na ustalonych wzorach kart, o czy stanowi § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z dokumentami złożonymi radom gmin przy zgłaszaniu kandydatów na ławników oraz wzoru karty zgłoszenia (Dz. U. z 2011 r. Nr 121, poz. 693), do której to karty zgłoszenia załącza się dokumenty, o których mowa w art. 162 § 2-4. Wzór karty określa załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z art. 162 § 1 p.u.s.p. kandydatów na ławników mogą zgłaszać radom gmin m.in. stowarzyszenia, inne organizacje społeczne i zawodowe, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa, w terminie do dnia 30 czerwca ostatniego roku kadencji. Do zgłoszenia kandydata na ławnika ustawodawca nakazał dołączyć szereg dokumentów wymienionych w art. 162 § 2 p.u.s.p., przy czym rodzaj wymaganych dokumentów zależy od podmiotu dokonującego zgłoszenia. Do każdego zgłoszenia muszą zostać dołączone: informacja z Krajowego Rejestru Karnego dotycząca zgłaszanego kandydata, jego oświadczenie, że nie jest prowadzone przeciwko niemu postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, oświadczenie kandydata, że nie jest lub nie był pozbawiony władzy rodzicielskiej, a także, że władza rodzicielska nie została mu ograniczona ani zawieszona, zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia, wystawione przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 172 i 1493), stwierdzające brak przeciwwskazań do wykonywania funkcji ławnika, dwa zdjęcia zgodne z wymogami stosowanymi przy składaniu wniosku o wydanie dowodu osobistego. Wymienione dokumenty muszą zostać sporządzone nie wcześniej niż 30 dni przed zgłoszeniem (art. 162 art. 163 § 5 p.u.s.p.) i mają na celu wykazanie spełnienia przez kandydata przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 158 § 1 pkt 2 i 6 p.u.s.p. W przypadku zgłoszenia dokonanego przez stowarzyszenie, inną organizację społeczną lub zawodową do karty musi zostać dołączony aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego albo odpis lub zaświadczenie potwierdzające wpis do innego właściwego rejestru lub ewidencji dotyczące tej organizacji. Dokumenty te muszą zostać wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed datą zgłoszenia (art. 163 § 5 p.u.s.p.). Przed przystąpieniem do wyborów ławników, rada gminy powołuje zespół, który przedstawia na sesji rady gminy swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie (art. 163 § 2 p.u.s.p.), a wymienionych w art. 158 i 159 p.u.s.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą. Jest on powołany przede wszystkim do dokonania oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, a więc do sprawdzenia czy zgłoszenia spełniają wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu, czy zawierają odpowiednie załączniki, a także czy wpłynęły do rady gminy w ustawowym terminie. Oznacza to, że zespół opiniodawczy powinien wskazać w swojej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają wymogów formalnych i z jakich względów oraz którzy kandydaci i z jakich powodów - w ocenie zespołu - nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 ustawy. Jednocześnie jednak podkreślenia wymaga, że stanowiska (opinie) zespołu opiniującego kandydatów na ławników nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż nie są to uchwały organu właściwego do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach dotyczących wyboru ławników (wyroki NSA z: dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1067/09, 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 677/12, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To rada gminy jest jedynym organem właściwym do dokonania zgodnego z ustawą wyboru ławników, a elementem procedury wyboru jest ocena formalna dokonanych zgłoszeń. Rada gminy jest zatem uprawniona i zobligowana do szczegółowego zweryfikowania stanowiska zespołu w zakresie niespełnienia przez zgłoszenie wymogów formalnych, bowiem to jej uchwała o pozostawieniu zgłoszenia bez dalszego biegu pozbawia kandydata uprawnienia do dalszego udziału w procedurze wyborów. Dokonanie wyboru na ławnika osoby, która wskutek braku dokonania przez radę właściwej kontroli przedłożonych zgłoszeń, została zgłoszona w sposób wadliwy, z uchybieniem wymogów ustawowych, jest istotnym naruszeniem prawa. Jednocześnie art. 162 § 10 u.s.p. stanowi, że zgłoszenia kandydatów, które wpłynęły do rady gminy po upływie terminu, o którym mowa w § 1, a także zgłoszenia, które nie spełniają wymagań formalnych, o których mowa w § 2-5, pozostawia się bez dalszego biegu. Pozostawienie zgłoszenia bez dalszego biegu rada gminy stwierdza w drodze uchwały. Jego brzmienie nie zezwala radzie gminy na dowolność interpretacji w przypadku stwierdzenia uchybienia powyższym terminom. Ustawa nie dopuszcza możliwości ich przywrócenia (art. 162 § 10 zdanie drugie). Podjęcie uchwały wskazanej w art. 162 § 10 u.s.p. o pozostawieniu zgłoszenia kandydata na ławnika bez biegu następuje w przypadku wniesienia tego zgłoszenia po dniu 30 czerwca ostatniego roku kadencji (art. 162 § 1 p.u.s.p.). Innym uchybieniem formalnym, związanym z przekroczeniem terminów i rodzącym omawiany skutek jest opatrzenie datą wcześniejszą niż 30 dni przed złożeniem zgłoszenia kandydata dokumentów jego dotyczących, wskazanych w art. 162 § 2 pkt 1-4. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy dostrzec wypada, że na karcie zgłoszenia kandydata na ławnika J. N. w rubryce C. zawierającej dane podmiotu zgłaszającego kandydata wskazane zostało Stowarzyszenie A, (l.1), jako imię i nazwisko osoby zgłaszającej kandydata, uprawnionej do reprezentacji wpisano A. T. (l.2) i jej też personalia widnieją w rubryce przeznaczonej na podpis osoby zgłaszającej kandydata, uprawnionej do reprezentacji (l.3). Jednocześnie z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego datowanego na 25 czerwca 2019r. – a zatem na trzy dni przed zgłoszeniem kandydata - wynika, że prezesem Stowarzyszenie jest A. T. i że jako prezes (względnie wyznaczony przez niego członek zarządu) reprezentuje rzeczone stowarzyszenie na zewnątrz. W świetle powyższego badana uchwała Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" o pozostawieniu zgłoszenia J. N., kandydata na ławnika z uwagi na brak na karcie zgłoszeniowej podpisu osoby reprezentującej podmiot zgłaszający nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a przeto jest całkowicie nieuzasadniona, wręcz niezrozumiała, skoro rzeczony podpis osoby uprawnionej do reprezentacji podmiotu zgłaszającego jest widoczny, prima facie, na karcie zgłoszenia kandydata z 29 czerwca 2019 r. W tej sytuacji organ w sposób oczywisty, bez podstawy prawnej, zastosował art. 162 § 10 p.u.s.p., skoro nie sposób zasadnie twierdzić, że zgłoszenie J. N. na kandydata na ławnika nie spełniało wymagań formalnych, o których mowa w § 2-5 anulowanego artykułu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.