II SA/Ol 760/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika, że decyzją z [...] Starosta [...] (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji"), na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej jako: "specustawa drogowa" oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", 1. ustalił odszkodowanie na rzecz M. Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "spółka") w wysokości [...] zł za prawo użytkowania wieczystego oraz za części składowe nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie Miasto [...], gm. [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja Starosty nr [...] z [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; 2. orzekł o powiększeniu odszkodowania o dodatkowe 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej; 3. wskazał do wypłaty odszkodowania zobowiązanego Burmistrza [...]. W uzasadnieniu podano, że decyzją tego organu z [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w [...] - etap I". Decyzja ta stała się ostateczna [...]. Stwierdzono, że operat szacunkowy z [...], na podstawie którego ustalono wartość rynkową nieruchomości, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oszacowane wartości odpowiadają wysokości cen rynkowych za obiekty porównywalne do obiektu wycenianego oraz właściwościom rynkowym przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową części nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę [...] zł oraz wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na kwotę [...] zł, według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i według wartości w dniu ustalenia odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka kwestionując prawidłowość ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji wysokość odszkodowania. Zarzucono wydanej decyzji naruszenie: art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenia odszkodowania w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem tego przepisu wskutek nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, a w konsekwencji rażącego zaniżenia wartości nieruchomości, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez brak uzasadnienia dla przyjęcia dłuższego niż dwuletni badania cen, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem tego przepisu wskutek nieprzedstawienia przez rzeczoznawcę zbioru nieruchomości podobnych, a tylko trzech nieruchomości, z którymi rzeczoznawca dokonał porównania nieruchomości wycenianej, § 30 ust 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem tego przepisu poprzez niewykazanie przez rzeczoznawcę, że nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1,3 i 4 tego paragrafu, co skutkuje, że bezpodstawne jest ustalenie wartości nieruchomości z zastosowaniem wzoru, o którym mowa w tym przepisie. Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania kart informacyjnych nieruchomości na okoliczność istnienia wielu innych transakcji nieruchomości podobnych w [...] o kilkakrotnie wyższych cenach, niż przyjęte do ustalenia wartości nieruchomości. Po rozpatrzenie odwołania i uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ odwoławczy", "wojewoda"), decyzją zł [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 130 ust. 2 u.g.n. wynika, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest operat szacunkowy, gdyż zawiera opinię biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia ta jak każdy dowód stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. podlega ocenie organu administracji, zaś z treści art. 80 k.p.a. wynika prawo i obowiązek oceny dowodowej wartości operatu szacunkowego z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. W sprawie tej podstawę ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowił operat szacunkowy z [...] opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego stosowne uprawnienie, określający wartość rynkową nieruchomości według stanu z [...], tj. z dnia wydania, przez Starostę decyzji ZRID nr [...], z uwzględnieniem poziomu cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, wraz z częściami składowymi znajdującymi się na przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Suma ta została powiększona o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, z tytułu jej niezwłocznego wydania. Wartość odszkodowania wyniosła łącznie [...] zł. Biegły ustalił, że na dzień [...], działka [...] nie była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], położona była na terenie zabudowy usługowej. Dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], a następnie [...], organ wydał decyzję o zezwoleniu na inwestycję polegającą na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu (Nr [...] z [...]). Na dzień wydania decyzji ZRID, działka nr [...] stanowiła teren użytkowany jako ciąg pieszy do budynku handlowo-usługowego. Wskazano, że poddano analizie lokalny rynek nieruchomości drogowych oraz lokalny rynek nieruchomości inwestycyjnych. Ponieważ ceny nieruchomości położonych na terenach inwestycyjnych okazały się wyższe od cen nieruchomości drogowych, wartość działki nr [...] określona została według aktualnego sposobu użytkowania. Do określenia wartości rynkowej gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zdaniem organu II instancji, sporządzony operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości i uchybień mogących mieć wpływ na końcowy wynik wyceny. Operat zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Podkreślono, że szczegółowe zasady wyceny gruntów wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 49 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (wcześniej § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). W orzecznictwie przepis ten jest określany przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2017 r. sygn. I OSK 823/15; z 20 września 2019 r. sygn. I OSK 538/19). Wskazano, że organ II instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska względem zgłoszonych w odwołaniu uwag i w piśnie z [...] biegły odniósł się do wszystkich uwag i zastrzeżeń potwierdzając prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Głównym zarzutem spółki był dobór nieruchomości podobnych. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem NSA z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18 "Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość. Co więcej zgodnie z wyrokiem NSA z 20 maja 2021 r., I OSK 4117/18, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości." Podkreślono, że organ musi wyczerpująco przeanalizować operat szacunkowy i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego poprawności lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, czy innych składników podlegających wycenie, innymi dowodami. Analizując w sprawie operat szacunkowy uznano, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce oraz rozporządzenia i stanowi wiarygodny dowód na ustalenie wysokości odszkodowania. Biegły prawidłowo przeanalizował rynek nieruchomości, zastosował właściwe przepisy, wyjaśniając powody przyjęcia konkretnej metody i kryteriów. Zastosowana metodologia i tok obliczeń zostały wyjaśnione w sposób logiczny, nie dając podstaw do ich podważenia. W ocenie organu odwoławczego przedstawiona baza nieruchomości porównawczych nie budzi wątpliwości, a wszelkie różnice w cechach nieruchomości zostały skorygowane poprawkami kwotowymi. Nie stwierdzono żadnych oczywistych błędów, czy braków w szacunkowym, dlatego w takich okolicznościach ewentualne podważenie wyceny mogłoby nastąpić w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Żadna ze stron nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości spornego operatu ani nie przedłożyła alternatywnego operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie Wojewoda nie miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, dlatego nie zaistniała podstawa do wystąpienia przez organ administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Nie wystarczą same gołosłowne twierdzenia strony, że wycena jest nieadekwatna, gdyż skoro strona czyni zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać konkretnie istnienie takich wad, bo leży to w jej interesie prawnym (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14 publ. w CBOSA). Subiektywne odczucia właściciela nieruchomości, nie poparte materiałem dowodowym, nie mogą stanowić uzasadnienia do zmiany kwoty odszkodowania, ustalonej w oparciu o opinię biegłego. Rzeczoznawca majątkowy jest osobą zaufania publicznego, dysponująca wiedzą specjalistyczną. Organ zlecający wycenę kontroluje prawidłowość operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalane jest odszkodowanie jednak nie ma kompetencji do podważania ustaleń merytorycznych dokonanych przez biegłego. W skardze na powyższą decyzję, Spółka powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszeni a art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 5 ust. 1, § 8 ust. 1 i § 30 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, jak też zarzuty przepisów postępowania, tj.: art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania, w tym przedstawionych przez skarżącą dowodów oraz poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej tym dowodom, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozważenia materiału dowodowego, w szczególności ustaleń operatu szacunkowego i twierdzeń biegłego zawartych w piśmie z [...] w kontekście przedłożonych przez skarżącą dokumentów urzędowych w postaci kart informacyjnych transakcji nieruchomościami wydanych przez Starostę Powiatu [...], które podważają te twierdzenia, naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez zaakceptowanie zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niepoinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że przedłożono dowody na poparcie zarzutów odwołania tj., Karty Informacyjne Nieruchomości wydane przez Starostę [...] i Starostę [...] ze Zbioru Danych Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości dokumentujące transakcje nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, położonymi w miejscowości [...], z których wynika, że na badanym rynku w okresie dwóch lat przed dniem, na który dokonano wyceny miało miejsce kilkanaście transakcji nieruchomościami, które można uznać za podobne. Wbrew stanowisku rzeczoznawcy liczba transakcji nieruchomości podobnych nie jest ograniczona, a nadto średnia cena tych transakcji wynosi ponad 900 zł, podczas gdy średnia cena nieruchomości przyjętych do porównania to 328 zł. Z operatu wynika, że rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości o najniższych cenach, a nadto bezpodstawnie rozszerzył okres badania powyżej ostatnich 2 lat, twierdząc, że musiał to zrobić z uwagi na ograniczoną ilość transakcji, co nie znajduje oparcia w stanie faktycznym. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych twierdzeń podając, że są one gołosłowne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że szczegółowe zasady wyceny gruntów wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 49 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzony operat szacunkowy odpowiada wymogom tam zawartym, jak też przedstawiona baza nieruchomości porównawczych nie budzi wątpliwości organu. Wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu sąd stwierdzi, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności to obowiązany jest skargę oddalić. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarga nie jest zasadna. W wyniku kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie, w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżąca spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), stosowane na podstawie odesłania zawartego w art. 23 specustawy drogowej - w zakresie nieuregulowanym w jej Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie, wynikające z art. 134 ust. 1 u.g.n., w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Jak wynika z art. 134 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W myśl art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) dalej jako: "rozporządzenie z 5 września 2023 r." Stosownie do treści § 49 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym ( § 49 ust. 2 ww. rozporządzenia). W rzeczonej sprawie skarżąca Spółka kwestionuje poprawność operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji, a w konsekwencji kwestią sporną pozostaje prawidłowość ustaleń organów co do wysokości przyznanego odszkodowania, poczynionych w oparciu o ten operat. Operat taki jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., zatem podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, a następnie sądu. Przy czym ocena wartości dowodowej tego dokumentu jest w pewien sposób ograniczona, gdyż operat szacunkowy jest dokumentem ściśle sformalizowanym, opartym na wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego. Obowiązkiem organu pozostaje zatem, dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten posiadał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje, jak wskazano powyżej rzeczoznawca. Organ rozstrzygający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Z tego też względu organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1604/14; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14; z dnia 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13 oraz z dnia 16 września 2014 r., sygn. I OSK 246/13; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego organy obu instancji uznały, że nie zawiera on uchybień, które uniemożliwiałyby posłużenie się tym dowodem przy ustaleniu odszkodowania za przejętą na rzecz gminy działkę gruntu. Sąd w toku kontroli ocenę tę podziela. Podkreślić pozostaje bowiem, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, dlatego też zakwestionowanie operatu przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie jeśli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takich uchybień nie można zarzucić w niniejszej sprawie. W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem wyceny była działka (nr [...] o pow. [...] ha) wyodrębniona w związku z planowaną realizacją inwestycji drogowej i przejęta z mocy prawa przez Gminę [...]. Wartość tej nieruchomości została określona jako wartość rynkowa części nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę [...] zł oraz wartość odtworzeniową prawa własności części składowych (budowli) na kwotę [...] zł. Nadto z uwagi na treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wysokość odszkodowania została powiększona o kwotę [...] zł, tj. o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, w związku z tym, że użytkownik wieczysty wydał w ciągu 30 dni nieruchomość Gminie, od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Biegły ustalił, że na dzień [...] r., działka [...] nie była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], działka położona była na terenie zabudowy usługowej. Dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], a następnie [...], wydano decyzję o zezwoleniu na inwestycję polegającą na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu (Nr [...] z [...] r.). Na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] (o pow. [...] m² ) stanowiła teren użytkowany jako ciąg pieszy do budynku handlowo-usługowego. Wskazano w sprawie, że biegły poddał analizie lokalny rynek nieruchomości drogowych oraz lokalny rynek nieruchomości inwestycyjnych a skoro ceny nieruchomości położonych na terenach inwestycyjnych okazały się wyższe od cen nieruchomości drogowych, wartość działki nr [...] określona została według aktualnego sposobu użytkowania. Do określenia wartości rynkowej gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W tym miejscu podkreślić pozostaje, że w operacie szacunkowym wyjaśniono, że uwzględniając rodzaj nieruchomości i cel wyceny do określenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu, w związku z brakiem odnotowanych cen transakcyjnych pozyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego (§ 30 ust. 1 rozporządzenia z 5 września 2023 r.), brakiem możliwości określenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości podobnych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości podobnych jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, na których dokonywano obydwu rodzaju transakcji (§ 30 ust. 3 ww. rozporządzenia) oraz brakiem uzasadnionych podstaw do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako prawa użytkowania wieczystego przy zastosowaniu podejścia mieszanego, metody pozostałościowej (§ 30 ust. 4 rozporządzenia ), wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określono jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego (§ 30 ust. 6 rozporządzenia z 5 września 2023 r.). Natomiast dla potrzeb ustalenia wartości części składowych przedmiotowej części nieruchomości określono ich wartość odtworzeniową. Zaś do określenia wartości rynkowej części nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, która polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Rzeczoznawca przed sporządzeniem operatu przeanalizował nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami, wskazując, że na analizowanym rynku odnotowano występowanie transakcji porównywalnych - nieruchomości drogowe, gdzie na str. 29 operatu szacunkowego przedstawił zbiór nieruchomości podobnych obejmujących 10 nieruchomości przy określeniu cen transakcyjnych na poziomie od 42.96 zł/m² do 105,65 zł/m². Ponieważ jednak rzeczoznawca uznał, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie wartości nieruchomości stosownie do aktualnego sposobu jej wykorzystywania dokonał analizy rynku nieruchomości wykorzystywanych na cele inwestycyjne możliwych do zabudowania, gdzie na str. 31 operatu szacunkowego przedstawił zbiór nieruchomości podobnych - nieruchomości inwestycyjne - obejmujący 3 nieruchomości, gdzie ceny transakcyjne kształtowały się na poziomie od 319,09 zł/m² do 366,29 zł/m². W tym miejscu pozostaje wskazać skarżącemu wobec zarzutu skargi, że przyjmując taki zbiór nieruchomości rzeczoznawca nie naruszył treści § 8 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 5 września 2023 r., z którego wynika, że do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiące podstawę wyceny, bowiem wskazane trzy wyceny nieruchomości mogą stanowić zbiór nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie taki zbiór został przez rzeczoznawcę stworzony na podstawie podobieństwa a następnie wszystkie transakcje z tego zbioru zostały przyjęte do analizy i ustalenia wartości szacowanej nieruchomości. Nadto pozostaje wskazać skarżącemu, że przedstawione przez niego przy odwołaniu Karty Informacyjne Nieruchomości Gruntowej, które miały stanowić argument Spółki o istnieniu innych transakcji możliwych do przyjęcia w toku szacowania nieruchomości pozostaje wyjaśnić, że znacząca grupa przedstawionych transakcji (11) dotyczyła niezabudowanych nieruchomości jednoużytkowych rolnych, zaś 4 transakcje dotyczyły nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przeznaczeniem na tereny mieszkaniowe, inne tereny zabudowane w sprzedaży bezprzetargowej, co jednoznacznie wskazuje, że z uwagi na przeznaczenie tych nieruchomości, jak też tryb zawarcie transakcji nie mogły one stanowić podstawy do porównania z szacowaną nieruchomością, jak też do stworzenia zbioru nieruchomości podobnych. Wyjaśnić nadto pozostaje, że rzeczoznawca odniósł się do podniesionych przez Spółkę zastrzeżeń przedstawionych w odwołaniu co do doboru nieruchomości podobnych w toku postępowania przed organem odwoławczym w piśmie z [...] r. W świetle informacji zawartych w operacie szacunkowym oraz złożonym wyjaśnieniu, przyjęte do porównania nieruchomości uznać należy za podobne z okresu 25 miesięcy poprzedzających datę, na którą określono wartość przedmiotu wyceny. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., za nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wszystkie trzy nieruchomości przyjęte do porównania znajdują się w bliskim sąsiedztwie z nieruchomością wycenianą bowiem w msc. [...], posiadają podobny potencjał inwestycyjny oraz dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej. Analiza rynku została poszerzona do okresu 25 miesięcy, co jest dopuszczalne w oparciu o treść § 5 ust. 1 rozporządzenia z 5 września 2023 r. bowiem obejmuje wycenę nieruchomości w powiecie [...] i [...], stanowiącym tereny porównywalne pod względem lokalizacji do przedmiotu wyceny. Nie było natomiast zasadne poszerzenie analizy do miast typowo nie obejmujących terenów typowo rekreacyjnych, jak np. [...], w którym przeciętne ceny nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia i lokalizacji szczegółowej osiągają poziomy znacznie niższe lub dla miasta typu [...], gdzie przeciętne ceny nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia i lokalizacji szczegółowej osiągają poziom znacznie wyższy. Porównywalność nie oznacza identyczności parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie zaś tych cech zależy w konkretnym przypadku od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Analizie poddano transakcje z rodzajowo i obszarowo określonego rynku, a dane tych nieruchomości zostały przedstawione w tabeli zawartej w operacie. Informacje przedstawione przez rzeczoznawcę uznać pozostaje za wystarczające do zweryfikowania tożsamości nieruchomości porównawczych, w tym w zakresie ich lokalizacji. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdują się w zakreślonym obszarze analizowanym i dotyczą terenów o funkcji usługowej. Przedstawiono w operacie zestawienie nieruchomości wycenianej z obiektami porównawczymi, wskazano współczynniki korygujące i w oparciu o powyższe, określono wartość rynkową prawa własności nieruchomości. Następnie dopiero przy zastosowaniu reguły określonej w § 30 ust. 6 rozporządzenia z 5 września 2023 r. dokonano określenia wartości rynkowej części nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. I tak wartość rynkowa prawa własności gruntu działki ew. [...] została określona na [...] zł, natomiast wartość rynkowa działki [...] jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł. W tym miejscu za bezzasadny należy uznać zarzut skargi, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie nie wykazał aby nie było możliwe dokonane określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako prawa użytkowania wieczystego w oparciu o zasady określone w ust. 1, 3 i 4 przepisu § 30 ww. rozporządzenia. Skarżąca zarzuca, że określenie w sposób przyjęty w operacie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako prawa użytkowania wieczystego miało miejsce w sposób dyskrecjonalny, jednak niezrozumiałym pozostaje w jaki inny sposób oczekiwałaby aby właściwe było wykazanie braku na rynku lokalnym transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, skoro nawet w przedstawionych kartach ze zbioru danych rejestru cen i wartości nieruchomości na terenie Powiatu [...] i [...] nie odnotowano takich transakcji. Zarzut, że taka transakcja miała miejsce w dniu 5 stycznia 2024 r. nie zasługuje na uwzględnienie z tego tylko już powodu, że sama karta dla tej transakcji została sporządzona w dniu 1 marca 2024 r., a zatem w okresie po sporządzeniu operatu szacunkowego w tej sprawie, jak też z powodu przeznaczenia tej nieruchomości, które nie obejmowało funkcji usługowej. Reasumując, jak już podniesiono powyżej szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Kwestie te, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący w toku postępowania administracyjnego wystąpił o taką ocenę. Nie przedłożył również kontroperatu, który pozwoliłby w obiektywny sposób zakwestionować dokonany w niniejszej sprawie sposób wyceny nieruchomości. Jak wynika zaś z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1833/07, dostępny CBOSA), w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji, brak jest podstaw do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny rzeczoznawcy poza wartością działki gruntu stanowiły elementy składowe, na które składał się chodnik o nawierzchni z kostki betonowej, którego wartość oszacowano stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową, szacując koszt odtworzenia jego części składowych stosownie do treści art. 153 ust. 3 u.g.n. Poszczególne elementy składowe w postaci określenia wartości składników budowalnych określono w oparciu o § 25, § 26 ust.1, 3 i 3, § 27 ust.1, 2 i § 28 ust. 1, 2, 3 i4 rozporządzenia z 5 września 2023 r. W oparciu o powyższe określono wartość odtworzeniową składnika budowlanego na kwotę 2830 zł. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy słusznie przyjęły, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy to wiarygodny i wystarczający dowód dla określenia wartości rynkowej części nieruchomości (gruntu) jako prawa użytkowania wieczystego i wartości odtworzeniowej prawa własności części składowych budowli. Zawiera bowiem wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia z 5 września 2023 r. i nie został skutecznie zakwestionowany obiektywnymi dowodami. W konsekwencji, organy administracyjne opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie, nie naruszyły przepisów k.p.a. dotyczących wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej, organ odwoławczy poddał operat wnikliwej analizie i oceniając na podstawie art. 80 k.p.a. jego wartość dowodową uznał, że jest on dowodem wiarygodnym. Ustosunkowano się również do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego argumentów mający znaczenie dla rozpoznawanej sprawy podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w tym operacie. W warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w skardze okazały się nieuzasadnione. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.