II SA/Ol 774/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 26 stycznia 2017 r., nr XXIV/245/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gietrzwałd w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą z dnia "[..]", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U.2018, poz. 994) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U.2017, poz. 1840, dalej jako u.o.z.), Rada Gminy "[...]" przyjęła uchwałę w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy "[...]" w 2017 r. W § 3 tej uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a w konsekwencji winna podlegać opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Wojewody, tymczasem w jej § 3 postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa okoliczność stanowić powinna przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, bowiem skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Materialnoprawną podstawę podjęcia skarżonej uchwały stanowił art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2017, poz. 1840 j.t. - dalej jako u.o.z.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018, poz. 1454 j.t.) gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapobiegają bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt. Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z. należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt – w brzmieniu na datę podjęciu skarżonej uchwały - program obejmuje: 1/ zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wykonanie zadania określonego w art. 11 u.o.z. powinno mieć charakter realny, zatem nie może sprowadzać się do powtórzenia wytycznych ustawodawcy. Rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Sformułowanie "program obejmuje" wskazuje na konieczność zawarcia wszystkich wymienionych tam elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. ust. 2 art. 11a u.o.z. zawiera więc obligatoryjne składniki tego programu, co oznacza, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zatem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Powyższe nadaje normie art. 11 ust.2 u.o.z. charakter iuris cogentis i niespełnienie - tzn. niezawarcie (pominięcie) w programie jakiejkolwiek z przesłanek w nim wymienionych skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawodawca, wzorem innych uregulowań, nie określił wprost, aby uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt miała przymiot prawa miejscowego (art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 u.o.z. Stąd też charakter uchwały winien podlegać indywidualnej ocenie. Powszechnie jednak wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1/ oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Przy czym abstrakcyjności normie materialnoprawnej nie odbiera zastrzeżenie warunku (rozwiązującego), czy terminu (końcowego), gdyż rzeczone zastrzeżenia ograniczają tylko w czasie stosowalność normy prawa materialnego, a nie w jakikolwiek sposób nie rzutują na jej prawny charakter. W ocenie Sądu orzekającego, uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie podnieść przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, z 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, (w:) CBOSA; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.). Taki też dychotomiczny (przepołowiony) charakter posiada zakwestionowana uchwała, tj. z jednej strony rzeczona uchwała posiada wszystkie wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki (również uprawnienia) mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny-jednorazowy. Zaskarżoną uchwałę cechuje zatem normatywność i abstrakcyjno-generalny charakter, o czym poniżej. Jednocześnie uchwała ma charakter generalny, o czym świadczy sposób zdefiniowania ich adresatów, tj. nie spersonifikowanych, lecz określonych z posłużeniem się cechy przynależnej zbiorowości, tj., lekarza weterynarii, gospodarstwa rolnego, czy opiekuna społecznego. W reasumpcji do powyższego stwierdzić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, jako akt prawa miejscowego, oprócz norm indywidualno-konkretnych zawiera także (właściwie przede wszystkim) postanowienia generalno-abstrakcyjne. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u. o. z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017, poz. 1523 j.t.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazana okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por.m.in.: wyrok NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższej przyczyny Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.