II SA/Ol 785/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. S.A. w K. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2) zasądza od go Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej D. S.A. w K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ") zarządzeniem pokontrolnym z 1 sierpnia 2024 r. zarządził wobec [...] S. A. (dalej jako: "skarżąca", "spółka"): 1. Zawrzeć umowę nieodpłatnego przekazywania żywności nieprzeznaczonej do sprzedaży na terenie powiatu C. Termin realizacji: w trybie natychmiastowym po otrzymaniu niniejszego zarządzenia. 2. Wnosić opłaty za marnowanie żywności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Termin realizacji: w trybie natychmiastowym po otrzymaniu niniejszego zarządzenia. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 czerwca do 9 lipca 2024 r. w [...] S.A. ul. [...], Gmina [...], powiat [...] udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 25 czerwca do 9 lipca 2024 r. w [...] S.A. ul. [...], Gmina [...], powiat [...], udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Podniesiono, że podczas kontroli udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] oraz protokołem kontroli Nr [...], przedłożono pisemną umowę współpracy, na nieodpłatne przekazywanie żywności z [...] Bankiem Żywności w [...], ul. [...], powiat [...] oraz [...] z siedzibą w [...], [...], powiat: [...]. Kontrolowana jednostka - sklep [...] S.A., ul. [...], [...] oraz [...] S.A. ul. [...], znajdują się w powiecie [...], województwo [...]. Kontrolowany podmiot nie przedłożył zatem umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności z organizacją pozarządową w powiecie [...], jak również nie wykazał, że nie było możliwe zawarcie takiej umowy na terenie powiatu [...] a był do tego zobowiązany przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Bezsporne jest zaś to, że Spółka powinna zawrzeć umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności z organizacją pozarządową na terenie powiatu, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, tj. jednostki handlu detalicznego zlokalizowanego w miejscowości J. oraz S., należących do [...] S.A. Ponadto spółka nie wniosła opłaty za marnowanie żywności na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa wielkopolskiego. Jak wynika z przedłożonych dokumentów do kontroli, opłaty za marnowanie żywności zostały wniesione organizacjom pozarządowym, z którymi spółka ma zawarte umowy na terenie powiatu A oraz B. Spółka nie zawarła jednak umowy z organizacją pozarządową na terenie powiatu C w województwie [...], w którym prowadzi ona działalność w zakresie sprzedaży żywności. Mając powyższe na uwadze spółka, zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, w przypadku nie zawarcia umowy, o której mowa w art. 3 ust. 1, jako sprzedawca żywności powinna wnieść, w terminie określonym w ust. 7, należną opłatę na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym znajduje się siedziba sprzedawcy żywności. Skargę na zarządzenie pokontrolne wywiodła spółka, wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie zakwestionowanego zarządzenia pokontrolnego. Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzucono naruszenie: 1. art. 10 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez błędne uznanie, że spółka: a) nie zawarła z organizacją pozarządową umowy dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności nieprzeznaczonej do sprzedaży na terenie powiatu C, w którym prowadzi ona działalność w zakresie sprzedaży żywności, a także b) miała obowiązek wykazać brak możliwości zawarcia umowy z organizacją z terenu powiatu C; 2. art. 5 ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że spółka miała obowiązek przekazać opłatę za marnowanie żywności na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa [...]; a także art. 5 ust. 7 poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym i nie zgadzając się z zarzutami skargi. W piśmie z 30 października 2024 r. określonym jako replika na odpowiedź na skargę z 10 października 2024 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Podkreślono, że spółka zawarła umowę z organizacją pozarządową, a więc nie ma mowy o zastosowaniu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając skargę w pierwszej kolejności pod kątem jej dopuszczalności, podnieść należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zdecydowanie dominujący w judykaturze pogląd, iż na zarządzenie pokontrolne wydane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 425, dalej jako: u.i.o.ś.), służy skarga do sądu administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Świadczy o tym władczy charakter takiego zarządzenia oraz fakt, że rozstrzyga ono indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie takie wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ jego niewykonanie lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). Skoro więc przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1112/13, a także wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; orzeczenia dostępne w CBOSA). Zgodnie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Ustęp 2 ww. artykułu stanowi natomiast, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jak wynika z przytoczonej regulacji, zarządzenie pokontrolne może zostać wydane po przeprowadzeniu kontroli u danego podmiotu, w ramach której upoważniony pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska bada zgodność stanu faktycznego obejmującego działalność kontrolowanego podmiotu ze stanem postulowanym, czyli stanem, który – zgodnie z odpowiednimi normami prawnymi skierowanymi do tego podmiotu (abstrakcyjno-generalnymi oraz indywidualno-konkretnymi) – uznaje się za poprawny. Jeżeli występują rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a stanem postulowanym, konieczne jest ustalenie zasięgu tych rozbieżności, czyli katalogu dokonanych przez dany podmiot naruszeń norm prawnych, jakie wynikają z szeroko rozumianych przepisów oraz decyzji o ochronie środowiska. W takiej sytuacji wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie − w sposób urzędowy − właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia (por. D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, uwagi do art. 12, opubl. WKP 2020). Zarządzenie pokontrolne nie może być wprawdzie samoistnym źródłem obowiązków podjęcia przez podmiot kontrolowany konkretnych działań. Powinno jednak zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21, orzeczenie dostępne w CBOSA). Tym samym zarządzenie pokontrolne, jakkolwiek nie może nakładać na podmiot zobowiązany żadnych obowiązków (poza obowiązkiem informacyjnym przewidzianym w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.), może jednak wskazywać obowiązki, które na podmiocie kontrolowanym ciążą na podstawie odrębnych przepisów lub decyzji, a które nie są realizowane prawidłowo. Rolą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem wskazanie stwierdzonych naruszeń konkretnych obowiązków prawnych oraz zwrócenie uwagi na konieczność oraz sposób ich wyeliminowania (element deklaratoryjny). Stwierdzenie naruszeń jest zaś przesłanką nałożenia obowiązku informacyjnego (element konstytutywny), który jako jedyny decyduje o władczym charakterze zarządzenia pokontrolnego. W niniejszej sprawie organ uznał, że kontrolowany podmiot (spółka) nie przedłożył umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności z organizacją pozarządową w powiecie C, jak również nie wykazał, że nie było możliwe zawarcie takiej umowy na terenie powiatu C, a był do tego zobowiązany przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. W ocenie organu spółka powinna zawrzeć umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności z organizacją pozarządową na terenie powiatu, w którym prowadzi ona działalność w zakresie sprzedaży żywności, tj. jednostki handlu detalicznego zlokalizowanego w miejscowości J. oraz S., należących do [...] S.A. Jak wynika z przedłożonych dokumentów do kontroli, opłaty za marnowanie żywności zostały wniesione organizacjom pozarządowym, z którymi spółka ma zawarte umowy na terenie powiatu A oraz B. Spółka nie zawarła jednak umowy z organizacją pozarządową na terenie powiatu C w województwie [...], w którym prowadzi ona działalność w zakresie sprzedaży żywności. Ponadto spółka nie wniosła opłaty za marnowanie żywności na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa [...]. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca jest sprzedawcą żywności w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645, dalej jako: u.p.m.ż.), a zatem jest objęta zakresem podmiotowym tej ustawy. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 2 pkt 3 u.p.m.ż., sprzedawcą żywności jest podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze, o którym mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, w zakresie sprzedaży żywności w jednostce handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) powyżej 250 m², w której przychody ze sprzedaży żywności stanowią co najmniej 50% przychodów ze sprzedaży wszystkich towarów. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy sprzedawca żywności jest obowiązany do zawarcia umowy w formie pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności z organizacją pozarządową dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002, a nieprzeznaczonej do sprzedaży, w szczególności ze względu na wady wyglądu tej żywności albo jej opakowań, z wyjątkiem napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 1,2% oraz napojów alkoholowych będących mieszaniną piwa i napojów bezalkoholowych, w których zawartość alkoholu przekracza 0,5%, z przeznaczeniem na wykonywanie przez tę organizację zadań w zakresie określonym w art. 2 pkt 2. Ustawa ta zobowiązuje również sprzedawcę żywności do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności, określając przy tym sposób ustalania wysokości takiej opłaty oraz zasady jej rozliczania, w tym kwestie decydujące o tym, na rzecz jakiego podmiotu opłata ta winna zostać uiszczona (tj. organizacji pozarządowych czy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej – art. 5). Co istotne, w przypadku skarżącej spółki, będącej podmiotem, który prowadzi sieć handlową składającą się z określonej liczby sklepów, jednak poszczególne sklepy nie posiadają podmiotowości prawnej i nie są wyodrębnionymi spółkami ani oddziałami, sprzedawcą żywności, w rozumieniu art. 2 pkt. 3 u.p.m.ż., pozostaje spółka i to na niej − a nie na jej poszczególnych jednostkach handlowych − spoczywa obowiązek wynikający z art. 3 ust. 1 u.p.m.ż. Stosownie natomiast do art. 10 u.p.m.ż. kto wbrew obowiązkowi określonemu w art. 3 ust. 1, nie zawiera z organizacją pozarządową umowy dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności, z przeznaczeniem na wykonywanie przez tę organizację zadań w zakresie określonym w art. 2 pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł. (ust. 1). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca spółka ma podpisane umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności z [...] Bankiem Żywności w [...] z siedzibą w [...], oraz [...] z siedzibą w [...] (akta adm., k. 6 i 7). W zaktualizowanym załączniku nr 2 do umowy z dnia 13 października 2020 r. podpisanej z [...] Bankiem Żywności [...] widnieje kontrolowany sklep [...] w Gminie J. Podobnie w zaktualizowanym załączniku nr 2 do umowy z dnia 7 kwietnia 2021 r. podpisanej z [...] z siedzibą w [...] widnieje kontrolowany sklep [...] w miejscowości S. Wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 3 ust. 1 u.p.m.ż. nie nakłada na sprzedawcę żywności obowiązku prawnego podpisania umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności z organizacją pozarządową w powiecie C, czy też zawarcia umowy na terenie powiatu C, tj. w powiecie, gdzie znajdują się sklepy, z których ma być odbierana żywność. Rację ma skarżąca, że takie stanowisko organu, nie jest do końca jasne. Organ bowiem najprawdopodobniej jest zdania, że skarżąca ma zawrzeć umowę z organizacją, która ma siedzibę na terenie powiatu C. Wspomniany przepis art. 3 ust. 1 u.p.m.ż wskazuje jedynie, że sprzedawca żywności zobowiązany jest do podpisania umowy z organizacją pozarządową dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Wywodzenie dodatkowych warunków z tego przepisu w postaci miejsca zawarcia umowy stanowiłoby niedozwoloną twórczą interpretację tego przepisu a ponadto takie jego rozumienie nie miałoby żadnego sensu prawnego. Nieuprawniona byłaby również taka interpretacja tego przepisu, która nakładałaby obowiązek podpisania rzeczonej umowy z organizacją pozarządową mającą siedzibę w powiecie, w którym funkcjonuje dany sklep. Brak jest podstaw do dokonywania takiej rozszerzonej wykładni tego przepisu. Być może organ wywiódł taki obowiązek z art. 10 ust. 2 u.p.m.z., który stanowi, że kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, nie nakłada się, w przypadku gdy sprzedawca żywności wykaże, że nie było możliwe zawarcie umowy dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności z organizacją pozarządową wykonującą zadania w zakresie określonym w art. 2 pkt 2 na terenie powiatu, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności (ust. 2). Przepis ten odnosi się jednak do organizacji pozarządowej wykonującej zadania na terenie danego powiatu a nie do jej siedziby. Taka rozszerzająca interpretacja tego przepisu – mającego przecież charakter karny – jest niedopuszczalna. Należy przyjąć, że skarżąca wypełniła obowiązek wynikający z art. 3 ust. 1 u.p.m.ż. i zawarła umowę z organizacją pozarządową odbierającą żywność z kontrolowanych sklepów na terenie powiatu C, a więc organizacją wykonującą zadania (działającą) na terenie powiatu C. W sytuacji zaś gdy – jak w przedmiotowej sprawie – skarżąca spółka jako sprzedawca żywności podpisała stosowne umowy w zakresie przekazywania żywności, zastosowanie ma art. 5 ust. 7 u.p.m.ż. który reguluje, że sprzedawca żywności ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1, do dnia 30 kwietnia roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy. Jeżeli sprzedawca żywności zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1, z więcej niż jedną organizacją pozarządową, opłatę dzieli się między wszystkie organizacje proporcjonalnie do ilości odebranej przez nie żywności. W przypadku, gdy sprzedawca żywności nie przekazał żywności żadnej z organizacji pozarządowych, przekazuje opłatę w częściach równych wszystkim organizacjom, z którymi zawarł umowę. Dopiero w przypadku niezawarcia umowy w zakresie przekazywania żywności zastosowanie ma przepis z art. 5 ust. 8 u.p.m.ż., który reguluje odrębną opłatę przekazywaną do odrębnego podmiotu. Zgodnie z nim przypadku niezawarcia umowy, o której mowa w art. 3 ust. 1, sprzedawca żywności wnosi, w terminie określonym w ust. 7, należną opłatę na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym znajduje się siedziba sprzedawcy żywności. Środki pochodzące z opłaty przeznaczane są na działania w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 884/22, orzeczenie dostępne w CBOSA). Nie można zatem zarzucać spółce, że nie wniosła opłaty za marnowanie żywności na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa wielkopolskiego, w sytuacji gdy miała podpisane stosowne umowy w zakresie przekazywania żywności uprawnionym podmiotom i to na rzecz tych organizacji zobowiązana była wnosić stosowne opłaty. Reasumując, mając na uwadze stan faktyczny sprawy i zaprezentowane rozważania w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, stwierdzić należy, że brak było podstaw do nałożenia na skarżącą spółkę obowiązków wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Z tych względów sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.