II SA/Ol 795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Mieście Lubawskim na uchwałę Rady Gminy Biskupiec z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XL/278/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupiec I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16, § 2 ust. 11, § 3 ust. 2 i § 11 ust. 1 pkt 6 i 7 załącznika do uchwały nr XL/278/06 Rady Gminy Biskupiec z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupiec; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której została stwierdzona jej nieważność, nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy w N. M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Biskupiec z dnia 27 kwietnia 2006r. nr XL/278/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biskupiec. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawierającego upoważnienie rady gminy do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez zawarcie w § 1 ust. 3 pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15, i pkt 16 uchwały definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach, przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo. Skarżący wskazał ponadto, że § 3 ust. 2 uchwały ustalił dodatkowe obowiązki, do których nałożenia rada nie miała upoważnienia, natomiast w § 2 ust. 11 i w § 11 ust. 3 pkt 6 i 7 uchwały przytoczono nałożone innymi ustawami obowiązki, do której regulacji rada gminy również nie miała upoważnienia. W związku z powyższym, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów § 1 ust.3 pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16 oraz § 2 ust.11, § 3 ust.2 i § 11 ust.1 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przy czym art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy zawiera zamknięty katalog zagadnień, które rada gminy może regulować w drodze wskazanego regulaminu. Podkreślono przy tym, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej rada gminy jako jeden z organów szeroko rozumianej władzy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. Tymczasem w zaskarżonych zapisach uchwały, wbrew obowiązującym w tym zakresie zasadom, dokonano powtórzenia definicji pojęć występujących w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takich, jak: właściciele nieruchomości, nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe czy stacje zlewne. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 10 listopada 2009r. wskazano, iż postanowienia regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Naruszenie tej zasady powoduje nieważność zapisów powtarzających normy ustawowe. Ponadto w zaskarżonych zapisach uchwały zawarto definicje pojęć używanych przez akty prawne rangi ustawy, zmieniając przy tym ich zakres znaczeniowy oraz definiowano pojęcia użyte lub zdefiniowane w ustawach takie, jak: odpady komunalne, odpad wielkogabarytowy, odpad opakowaniowy, odpady niebezpieczne, odpady ulegające biodegradacji, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie. Podkreślono, iż przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach regulaminu pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź, które zostały przez ustawę zdefiniowane. Żaden inny przepis ustawy nie przyznaje również radzie gminy kompetencji do definiowania pojęć używanych przez ustawę. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej. Rada Gminy Biskupiec poprzez sformułowanie w zakwestionowanych zapisach uchwały definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach lub przez nie używanych, nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy, nadała nowe znaczenie tym pojęciom lub stworzyła definicje pojęć. W myśl zaś wyroku NSA z 21 lutego 2010r. powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w ocenie tej rady w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Regulamin bowiem stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Skarżący wskazał również, że w § 3 ust.2 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania z dachów budynków sopli lodowych lub zwisów śniegowych stwarzających zagrożenie dla przechodniów, wykraczając tym uregulowaniem poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Ponadto Rada Gminy Biskupiec w zaskarżonej uchwale zawarła w § 2 ust.11 zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach i urządzeniach grzewczych obiektów budowlanych, podczas, gdy regulacja ta nie wynika z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zarzucono także, iż obowiązki właścicieli psów, w tym corocznego opłacania podatku od posiadania psów oraz przeprowadzenia okresowego szczepienia przeciw wściekliźnie wynikają z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej, tj. ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, zatem brak jest podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Reasumując, stwierdzono, iż kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a Rada Gminy Biskupiec nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia, wydała przepisy z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Biskupiec wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zarzucone w skardze naruszenia prawa nie mają charakteru istotnego zatem nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej części postanowień regulaminu. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że przy nieistotnym naruszeniu prawa prawidłowym rozstrzygnięciem jest stwierdzenie podjęcia uchwały z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenie jej nieważności. Organ wskazał również, że w jego ocenie powtórzenie zapisów ustawowych w skarżonej uchwale miało jedynie charakter porządkujący i służyć miało większej przejrzystości zapisów regulaminu wobec przeciętnego adresata tego aktu i stanowiąc dopełnienie zapisów ustawowych, eliminując problemy natury interpretacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, iż w myśl z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej w dalszej części uzasadnienia: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), który przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Artykuł 4 jest jednym z kluczowych przepisów wskazanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym regulamin ten jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej, niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (sygn. akt II SA/Wr 585/06, LEX nr 243159), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 137 załącznika powołanego rozporządzenia, który w myśl § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty są zasadne, choć wskazać należy, że kwestionowane zapisy zawarte są w poszczególnych jednostkach redakcyjnych załącznika do zaskarżonej uchwały, a nie w treści samej uchwały. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w kwestionowanym akcie doszło do powtórzenia pojęć, które zostały już zdefiniowane w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych aktach rangi ustawowej, a nadto, wbrew wiążącej delegacji ustawowej, wprowadzono własne definicje pojęć. W ocenie Sądu naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne. Założenie racjonalności ustawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy regulaminu odwołujące się do powtórnie zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Należy przy tym zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08, LEX nr 475237). Kwestionowane przepisy regulaminu wymogów tych jednak nie spełniają. W § 1 ust. 3 pkt 4, 12, 13 i 14 zaskarżonego regulaminu powtórzono definicje właścicieli nieruchomości, nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych i stacji zlewnych, zawarte już w art. 2 ust. 1 pkt 1 , pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto w § 1 ust.3 pkt 6, 7, 8, 9 i 11, 15 i 16 Rada Gminy Biskupiec wprowadziła definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały) – odpadów komunalnych, odpadów wielkogabarytowych, odpadu opakowaniowego, odpadów niebezpiecznych odpadów ulegających biodegradacji, a także zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Zdefiniowano również pojęcia zwierząt domowych i gospodarskich (§ 1 ust. 3 pkt 15 i 16 regulaminu), które zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt i art.2 pkt 1 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Regulamin zawiera także w § 3 ust.11 zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach i urządzeniach grzewczych, podczas gdy zakaz spalania odpadów poza spalarniami uregulowany jest w rozdziale 2 ustawy o odpadach. Za wykraczające poza delegację ustawową uznać także należy nałożenie w § 3 ust. 2 na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usuwania z dachów budynku sopli lodowych i zwisów śniegowych stwarzających zagrożenie dla przechodniów, w sytuacji, gdy w myśl pkt 1 lit. b cytowanego art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać bez wątpienia dachów budynków, nawet jeżeli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi. Błędne jest również zawarcie w § 11 ust. 3 pkt 6 i 7 regulaminu obowiązku okresowego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie i opłacania podatku od posiadania psów, gdyż obowiązki te w sposób precyzyjny zostały określone w odrębnych aktach prawnych rangi ustawowej (ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz.1342 ze zm. i ustawa z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych – tekst jedn. na dzień podjęcia uchwały Dz. U. z 2002r. Nr 9, poz. 84 ze zm.). Należy zaznaczyć, że powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych, a także ich modyfikacja jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Należy również liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10, LEX nr 746405). Postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, w związku z czym nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych takich, jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy też ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W świetle powyższych rozważań, nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż zaskarżone zapisy przedmiotowej uchwały stoją w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami prawa i tym samym, nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.